· Resumen

· Introducci�n

· El vac�o de competitividad

· Panor�mica general

· Estado, sociedad y esfera p�blica

· Cartelizaci�n, consociatividad, pilarizaci�n y corporatismo

· Centuria de fuerte conflictividad interpartidaria (1848-1953)

VISION PANORAMICA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

· Sistemas electorales diferenciales

· CINCO TIPOS DE VOTO Y DE ESCRUTINIO

· Representaci�n proporcional con umbral(1932-49)

· CRISIS PARLAMENTARIAS EN TRES COYUNTURAS EN EL SIGLO XX COLOMBIANO

· PROPUESTA DE REFORMA ELECTORAL

· ANEXO: DIVISION TERRITORIAL Y CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES

· BIBLIOGRAFIA

VISION PANORAMICA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

A) Del sufragio indirecto al directo

A partir de la fundación de la República en 1821, el sufragio indirecto se prolongó para la Cámara de Representantes y para las corporaciones subnacionales hasta 1885; para la Presidencia de la República hasta 1914, y para el Senado hasta 1945.

Estas prolongadas restricciones al sufragio directo, incluida la continuidad del sufragio censitario ?el elector debe tener un mínimo de riqueza o de ingreso? o capacitario ?debe ser alfabetizado? (hasta 1936 para varones y hasta 1957 de hecho para mujeres), junto a la centuria de conflictividad interpartidaria en 1847-1953 y a la colusión bipartidista-patrimonialista después de 1958, retrasan el desarrollo genético de la democracia y del Estado de derecho, y le otorgan una gran importancia delegativa a las decisiones adoptadas en el seno de los cuerpos colegiados (Asambleas Electorales y corporaciones públicas).

Con ocasión de la gran reforma electoral por Constitución del 20 de mayo de 1853 (paradójicamente aprobada por el Congreso de mayoría conservadora), en el gobierno de José Hilario López, por breve espacio de tiempo (entre 1853-60), se realizaron elecciones directas para todas las corporaciones y para presidente de la República (éstas en 1856). Poco después de esta reforma, los cantones agrupados se constituyeron en provincias (1853-55), y las provincias se agruparon en nueve Estados de la Confederación Granadina, que comenzó por Panamá mediante norma adoptada por el Congreso, en sesión plenaria del 27 de febrero de 1855, con el título de "Acto Adicional a la Constitución, creando el Estado de Panamá".

En la historia de la estructuración del voto y de los escrutinios debe tenerse en cuenta que en toda elección indirecta intervienen (1) generalmente, en la base, el sufragante primario en la parroquia o municipio, y (2) los cuerpos colegiados con sus modos de procedimiento para elegir o perfeccionar elecciones (en segunda o tercera vueltas).

Para el ejercicio del sufragio indirecto los cuerpos colegiados electorales fueron de tres clases: (1) los de segundo o tercer grado elegidos por los sufragantes primarios de las parroquias o municipios, en los sectores de cantón o provincia, con la función casi única de seleccionar a los miembros del Senado (los colegios provinciales) y de la Cámara, así como también al presidente y vicepresidente de la República (los colegios cantonales); (2) las corporaciones legislativas nacionales o subnacionales multifuncionales (Senado, Cámara de Representantes, cámaras provinciales, asambleas departamentales, etc.) a las que durante largo tiempo les correspondió hacer escrutinios y perfeccionamientos de elecciones (para corporaciones y presidenciales) cuando en las votaciones de las Asambleas Electorales ningún candidato obtenía la mayoría calificada requerida, y (3) las asambleas constitucionales o constituyentes, que han elegido presidentes de la nación ?en 1821, 1830, 1832, 1863 (por breve lapso, un ejecutivo colegiado), 1886, 1910, 1953?. En situaciones críticas o vistas como especiales, estos últimos cuerpos eventuales, en nombre de la soberanía popular representada, llegaron a hacer elecciones que por tradición constitucional correspondía a hacer el mismo pueblo en votaciones directas o indirectas.

De modo inverso, el poder ejecutivo nacional ha nombrado a los miembros de cuerpos constituyentes-legislativos, como ocurrió en 1886 y 1905, so capa de que los así nombrados eran representantes de las municipalidades o, sin más rodeos, en 1953 para la conformación de la Asamblea Constituyente que luego refrendó el título como presidente, del general Rojas Pinilla, casi inmediatamente después de que éste protagonizó el golpe de Estado militar que frustró la consolidación de un nuevo régimen 'civil' tiránico. 28

B) Sistemas electorales

1) Diversidad de fórmulas electorales

En el siglo XIX las circunscripciones para sufragantes primarios en los distritos parroquiales (luego municipios) y para electores secundarios en la provincia, el cantón, el Estado soberano, el Departamento y los círculos, distritos o circuitos electorales fueron en parte plurinominales (elegían dos o más puestos) y el resto, uninominales. En estas circunscripciones se aplicó el sistema de mayoría simple ?el first pass the post de los anglosajones?, y en aquéllas ?en las que entre 1821 y 1885 llegaron a ser elegidos los representantes a la Cámara en su mayor parte? rigió siempre el sistema denominado voto en bloque (block vote), el que continuó hasta 1904 para la elección de asambleas departamentales, concejos municipales y, durante la Regeneración (1886-1904) cada seis años, de miembros del Colegio Electoral, quienes eran los electores del presidente y del vicepresidente de la República, y cada dos años en las elecciones directas para concejos de los distritos municipales y de las asambleas departamentales en circunscripciones (distritos electorales) binominales.

Desde la Patria Boba y la Gran Colombia hasta 1911, cuando se inicia la aplicación del sistema del voto incompleto o limitado, en el país se utilizaron al mismo tiempo los sistemas de voto en bloque para las circunscripciones plurinominales y de mayoría simple para las uninominales, dado que un cierto número de provincias sólo elegía un senador o un representante y que en el resto debían elegirse dos o más.

Los subsiguientes sistemas electorales fueron los del voto incompleto (1905-29), es decir, la representación proporcional por cociente natural o de Hare (1932-49); pero otras modalidades de éste fueron la de 1951-53 y la del Frente Nacional (1958-74): de nuevo la RP por cociente Hare (1978-90) y, finalmente (1991-2002), un sistema que aun cuando es legalmente de RP cuota Hare, se comprende mejor si se examina como algo análogo al llamado voto único no transferible (VUNT).

2) Forma de voto y de escrutinio

En el siglo XIX hubo a la vez unos distritos electorales uninominales y otros plurinominales. En estos últimos o cuando se trataba de proveer dos o más puestos, en los colegios o cuerpos colegiados, los procedimientos de votación y escrutinio podían ser según las normas: (a) uninominales (se votaba "de uno en uno" y se escrutaba por mayoría calificada) o (b) en circunscricpiones plurinominales. en las parroquias/municipios, los sufragantes primarios elegían a los electores mediante el llamado voto en bloque (block vote), en el cual cada elector dispone de tantos votos cuantos sea el número de puestos que se vayan a proveer.

• Voto y escrutinio del sufragante primario: el sufragante primario votaba directamente para corporaciones locales y para Asamblea Electoral del cantón. Por norma legal, en la Gran Colombia y la Nueva Granada (al menos hasta 1836) las elecciones primarias debían tener una duración de ocho días continuos, 29 y en ellas el sufragante, en acto público, expresaba oralmente los nombres de las personas de su preferencia para conformar la Asamblea Electoral, en la cantidad de puestos que correspondiera según la población cantonal. Un secretario llevaba el registro de los votos en presencia del público, que en realidad era muy reducido30 y ocasionalmente inexistente, dado el amplio espacio de tiempo disponible para la votación de un número poco significativo de 'ciudadanos' con derecho al voto, en relación con la población adulta.
• Voto y escrutinio de los miembros de Asambleas Electorales (los electores): la Asamblea Electoral Cantonal elige a los miembros de la Asamblea Electoral Provincial, la que a su vez elige a los senadores (1832-53) y representantes a la Cámara (1822-53). En estos colegios cantonales también se votó para presidente y para vicepresidente de la República durante la Nueva Granada. El procedimiento para elegir congresistas era en un comienzo mediante voto en bloque, que luego perfeccionaba la respectiva Cámara Provincial y, posteriormente, votar cada vez por un puesto hasta agotar el número de escaños fijado por ley para la circunscripción provincial. En la Gran Colombia se requerían dos tercios de los votos de los electores provinciales, para el Senado, mayoría que en la Nueva Granada pasa a ser de la mitad más un voto, y el perfeccionamiento a cargo de la Cámara Provincial.
• Doble vuelta (ballottage) para elección de congresistas: en el mundo exterior del siglo XIX, mientras en Inglaterra, en Estados Unidos y demás países anglosajones, para la elección del Parlamento-Congreso continuaba vigente el sistema mayoritario uninominal a una vuelta, en algunos países europeos, en ciertos periodos que antecedieron a la RP, se utilizó el sistema mayoritario de doble vuelta, tanto en circunscripciones uninominales (sobre todo en Francia: segundo imperio y tercera República, en 1855-1936) como en plurinominales (sobre todo en España antes de 1870 y después del voto limitado, de nuevo en la República, 1931-36). 31

Otros países que antes de adoptar la RP utilizaron la doble vuelta en elecciones parlamentarias fueron: a) en distritos uninominales, cuatro países a partir de 1906, a saber: Alemania y Austria, ambos hasta 1919: Holanda hasta 1918 y Noruega hasta 1921, y b) en distritos plurinominales, Italia, 1882-91; Bélgica hasta 1900; Noruega hasta 1906 y Suiza hasta 1919.

En Colombia, en elecciones directas no se ha utilizado la doble vuelta para la elección del Congreso y demás corporaciones públicas. No obstante, mientras rigió el sufragio indirecto para la elección en segundo y en tercer grado de senadores o representantes a la Cámara, era requerido el ballottage si en primera vuelta de la correspondiente Asamblea Electoral o, en caso de requerirse, cuando no se lograba obtener la mayoría calificada se efectuaba una segunda ronda en la Cámara Provincial, contraída a los dos candidatos que hubieran obtenido la mayor votación en la ronda anterior.

Se anota que en el caso de elecciones presidenciales, cuando había lugar a perfeccionamiento por parte del Congreso, en una primera fase de la Nueva Granada, la búsqueda de la mayoría calificada debía hacerse a n vueltas, siguiendo el sistema de la elección papal. En una fase posterior, la norma determinó la doble vuelta para elegir al presidente de la República por parte del Congreso, esto es, cuando ningún candidato lograba la mayoría calificada en el escrutinio agregado de las Asambleas Electorales cantonales con escrutinio parcial en las provinciales (votación de los electores cantonales reunidos en las capitales provinciales con escrutinio general en Bogotá), el propio Congreso procedía a elegir, asimismo, por mayoría absoluta. Por último, a partir de 1994, ya en elecciones directas para presidente, como es bien sabido, éstas deberán hacerse a dos vueltas si en la primera ningún candidato alcanza la mayoría absoluta de los votos en el país.

3) Tamaño de los colegios electorales

En vísperas de la instauración del sufragio directo, universal y secreto, en 1852 se habían constituido en el país 31 provincias con 130 cantones y 801 distritos parroquiales, esto es, 4,2 cantones por provincia y 6,2 distritos parroquiales por cantón. Los miembros de las Asambleas Electorales de cantón eran 15,7 en promedio, y los de las Asambleas Electorales de provincia, 65,7 en promedio por provincia. El número total agregado de electores (miembros de los colegios electorales en el país) ascendió en dicho año a 2.037.

A partir de 1853, en la mayoría de las provincias se crearon circuitos electorales en coincidencia con las áreas de los cantones, a efectos de escrutar en ellos la votación popular directa para diputados a las Cámaras Provinciales. Así, en la segunda mitad del siglo XIX los cantones de la Nueva Granada fueron convertidos en círculos electorales, los cuales se conocieron después como distritos, círculos o departamentos electorales, para elegir representantes a la Cámara, asambleas (legislaturas) estatales y asambleas departamentales (cuando correspondía).

Entre 1863-85, en algunos de los nueve Estados y en ciertos momentos, los representantes a la Cámara fueron elegidos en distritos o círculos. Entre 1888-1904, para la elección cuatrienal directa de representantes a la Cámara el territorio nacional fue dividido, según tamaño de población, en 58 círculos electorales uninominales y tres binominales (Bogotá, Medellín y Popayán) por ser distritos municipales con población mayor de 50.000 habitantes. Posteriormente, entre 1911-29 los círculos fueron plurinominales (mínimo de tres escaños).

4) Escrutinio por partidos o por listas

Los tipos de voto y modalidades de escrutinio en la historia electoral colombiana han sido: (1) entre 1822 y 1929 siempre se votaba y se escrutaba por nombres de personas, sea que se vote por un puesto o por varios, lo cual es usual en los sistemas mayoritarios (voto y escrutinio nominativo). En los sistemas proporcionales siempre se vota por listas (que pueden ser cerradas, bloqueadas o abiertas), pero el modo de escrutinio en la RP varía entre (2) escrutinio por partidos, para asignarle escaños (sea que éstos hayan presentado una lista única cada uno, o bien varias listas de fracciones o facciones intrapartidarias, las cuales deben, en primer término, ser sumadas para totalizar la votación por cada partido, como se practicó en Colombia entre 1937 y 1949), o (3) escrutinio por listas, cuando la distribución de puestos se hace, no por partido sino por listas sueltas, entre todas las que obtuvieron votos, aun cuando los candidatos pertenezcan o hayan sido avalados por un mismo partido o por un mismo grupo independiente, como se ha practicado en Colombia en los últimos cuatro decenios (1958-2002).

Durante más de un siglo el sufragante primario y, en su caso, el elector secundario o terciario votaban en forma nominativa y asimismo se hacía, nombre por nombre (esto es, de modo uninominal), el escrutinio de la votación (1822-1929), es decir, no había listas cerradas y bloqueadas y el sufragante era libre de votar por el individuo (elegible) de su predilección, sin previa inscripción de candidatura, ya fuera de viva voz hasta 1843 o en papeleta firmada hasta 1852 y también en papeleta o boleta pero sin firma, esto es, mediante voto secreto a partir de 1853. En el siglo XIX y hasta 1929, aun si la boleta hubiera sido elaborada por el partido o fracción, en forma impresa o manuscrita, el sufragante podía tachar en uno o más nombres y añadir en su lugar a otros, pues esta forma de sufragar era válida y en los escrutinios siempre se contabilizaban los votos emitidos por los nombres de personas añadidos.

Cuando el sufragante primario en la parroquia o municipalidad votaba por dos o más electores (cantonales o provinciales), el escrutinio era nominativo o por personas y el cargo se ganaba, en cada caso, por mayoría simple. Así, por ejemplo, si debían ser electos en las parroquias de un cantón cinco electores, se sumaban los votos obtenidos por cada candidato en las parroquias, y los ganadores eran los cinco primeros en votación; mientras que a los cinco siguientes se les declaraba suplentes.

Al finalizar la hegemonía conservadora y ser aprobada en 1932 la ley electoral de la RP por cociente y mayores restos, el sufragante directo vota por una lista de partido o de fracción de partido (lista del tipo cerrada y bloqueada); mientras que para el escrutinio la aplicación del cociente se hace, en primer término, entre partidos (tras la suma de votos por listas inscritas bajo juramento por cada partido), a fin de determinar los puestos que por cociente y residuo le corresponden a cada uno; luego se asignan los puestos a las listas intrapartidarias (1932-49) así: (a) previo descarte (en 1937-45) de las votaciones por listas que no alcanzaran a obtener un 50% del cuociente y (b) previa acumulación a la lista mayoritaria del mismo partido, de las votaciones por listas que hubieran obtenido menos de un 50% del cuociente natural. 32

En 1968 (Acto Legislativo 1, artículo 50) esta reforma constitucional, si bien prescribe el retorno a la RP de los partidos mediante la aplicación del cociente natural y los mayores residuos, también determina que "la adjudicación de puestos, a cada lista se hará...". Así quedó el artículo 172 de la Constitución Nacional, y en la nueva Carta, el artículo 263 vigente reproduce iguales términos. Ya desde 1983 (sentencia del 20 de abril sobre cuatro juicios electorales acumulados) el Consejo de Estado había negado una demanda en la que se solicitaba revisión de un escrutinio departamental por listas, para que fuera hecha entre partidos acumulando los votos por las diferentes listas de cada partido.

Lo visto es importante porque permite sugerir que en una reforma electoral institucionalizante y proporcionalista habría que retornar al escrutinio entre partidos, en primer paso, y luego dentro de ellos en, segunda instancia. Asimismo, podría prescindirse de las propuestas de la lista única para los partidos mayores o que hayan obtenido al menos un 20% de la votación nacional, limitando el número de avales a menos de cinco listas, y determinando la lista única para cada uno de los partidos menores.

5) Suplencias

[En la Gran Colombia] no existían propiamente los suplentes de los congresistas. Cuando faltaba algún senador o representante, por muerte, renuncia, destitución u otra causa, se llenaban las vacantes por el Congreso, escogiendo uno entre los tres que en los registros de las Asambleas Electorales siguieran con mayor número de votos; pero si en dichos registros no quedare este número, la respectiva Cámara expedía las órdenes para que se nombrara otra persona de la manera prevenida en la Constitución. La duración del así nombrado sólo era hasta las próximas elecciones ordinarias. 33

En la Nueva Granada el sufragante primario votaba para electores por dos veces el número de puestos que debían ser provistos en la circunscripción; de esta forma eran elegidos como principales los de mayor votación en el escrutinio nominativo, y suplentes ordinales los siguientes. En el federalismo cada principal tenía un suplente personal y en algunos Estados (como en Cundinamarca) los suplentes eran numéricos de acuerdo con la votación recibida. En la Regeneración, el número se eleva a dos suplentes: para la Cámara en la papeleta debía constar el nombre del principal y el de los suplentes primero y segundo. Bajo el voto limitado de 1911-29 los suplentes son personales y en la papeleta deben ser señalados así.

Desde la institución del sistema de representación proporcional, (a) en los colegios electorales para Senado eran elegidos, junto con cada principal, dos suplentes personales (primero y segundo), y (b) para Cámara, después de 1932 en la papeleta se votaba por una lista de candidatos principales y también de dos suplentes por cada candidato.

La Constitución de 1991 (artículo 134) prescribía: "Las vacancias por faltas absolutas de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos, según el orden de inscripción en la lista correspondiente". Por último, el Congreso mediante Acto Legislativo 3 de 1993 reformó el artículo 134 así: "Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral". 34

6) Abstencionismo-protesta de partido

En la hegemonía de los radicales, los conservadores votaban en unos Estados y en otros no, en ciertos momentos. No se dispuso de información detallada sobre los Estados y los periodos en los que durante esa hegemonía los conservadores se abstuvieron de votar en elecciones. En la Regeneración, el liberalismo se abstuvo totalmente en un comienzo y en las postrimerías hizo presencia en las urnas, al menos en Bogotá, Medellín y otras ciudades; en 1897 (5 de diciembre) Miguel Samper obtuvo 318 en un total de 2.035 votos de electores departamentales para presidente.

En la hegemonía conservadora, el liberalismo se abstuvo de concurrir con candidato propio a las elecciones presidenciales de 1914, 1918 y 1926 (participó en 1922 con Benjamín Herrera y, en Bogotá, éste duplicó en votación a la del candidato conservador). También, en 1930, Olaya Herrera, candidato de la concentración nacional, obtuvo en Bogotá una votación tres veces mayor que la conjunta por los dos candidatos conservadores.. Ya en la hegemonía liberal, en el inicio (1934-38) el conservatismo se abstuvo de participar en los siguientes comicios: en 1934 y 1938 para presidente, y para las de asambleas departamentales y Cámara de Representantes tanto en 1935 (separadas: en febrero y mayo) como en 1937 (el 4 de abril para ambas corporaciones). No obstante, siempre participó cada dos años en las elecciones para concejos municipales. Por último, en la tentativa de régimen autoritario conservador, que frustró el golpe militar, el liberalismo se vio forzado a decretar la abstención electoral para presidente en 1949, pocos días después del cierre del Congreso, así como en los comicios de 1951 (para todas las corporaciones públicas, en septiembre) y de 1953 para Cámara, asambleas y concejos (de marzo).