 Representaci�n proporcional con umbral(1932-49)
4) Representación proporcional con umbral
(1932-49)
A diferencia de la representación proporcional del
posFrente Nacional y posconstitucional de 1991, el sistema
electoral que rigió en los años treinta y cuarenta
del siglo XX -a poco de ser instaurada la RP por primera vez en
la historia electoral del país-, estuvo acompañada
del umbral o barrera legal que tanta falta ha hecho en la segunda
mitad del siglo XX, y en especial en la actual coyuntura, para
controlar el auge de las que son conocidas como famiempresas y
microempresas electorales.
En los años veinte del siglo pasado, el liberalismo fue
enfático en la demanda de la reforma electoral que
venía solicitando desde fines del siglo XIX para sustituir
tanto el sistema mayoritario uninominal de la Regeneración
como el subsiguiente sistema del voto limitado (que empezó
a ser practicado en los comicios para corporaciones de 1911) por
el más equitativo de la representación
proporcional. El senador Antonio José Restrepo
había presentado un proyecto de ley en este sentido, el
que fue negado, y luego insistió en 1926 (en la
sesión del 4 de agosto) con un extenso y bien elaborado
proyecto de código electoral, en el que proponía la
RP por cociente natural y mayores residuos, calculado sobre
votación total, pero con un umbral de un cociente
electoral, donde se excluía del reparto de puestos, a
las listas "de partidos o grupos" cuya votación fuere
inferior a dicho cuociente.46
La adopción de la RP aparecerá primero en la Ley
31de 1929 (Ley Abadía, llamada del cociente electoral
mínimo), perfeccionada en la Ley 7ma de 1932 -que
rigió a partir de los comicios de 1933 para corporaciones-
y pronto, en 1937 (Ley 67), sería expedida la ley del
umbral o cláusula de exclusión, que luego de ser
modificada por la Ley 39 de 1946, habría de prolongarse
hasta cuando, en decisión política de la Corte
Suprema de Justicia de 1955, fue declarada inexequible. 47 Tal umbral como norma tuvo casi veinte
años de vigencia legal (1937-55), 48 y fue aplicado en los escrutinios de los
comicios de Cámara, asambleas y concejos realizados cada
dos años entre 1939 y 1949, y en los de Senado de
1947.
Umbral para descarte y umbral para arrastre
La aplicación del umbral fue diversa en dos coyunturas,
pues las listas cuya votación hubiera sido inferior al 50%
del cociente natural (votación válida entre
escaños por proveer) o al cociente rectificado para los
distritos binominales o de Hagenbach-Bishop): (a) inicialmente
eran descartadas del segundo escrutinio, y el reparto se
hacía por el nuevo cociente, proveniente de restar los
votos que habían sido descartados (1937-45), y (b) en la
segunda fase la nueva ley dispuso que la votación por las
listas que no alcanzaran el umbral del medio cociente
debía ser sumada a la lista del mismo partido que hubiera
obtenido la mayor votación en la correspondiente
circunscripción (1947-55), con aplicación efectiva
en las elecciones de 1949 (en las de 1951 y 1953 no
participó el partido liberal) y vigencia virtual hasta
1955, cuando la Corte Suprema de Justicia declaró
inexequible el artículo 1º de la Ley 39 de 1946 sobre
la acumulación de votos de residuos mayores al 50% del
cociente.
Escrutinio entre partidos.
En el Frente Nacional sólo fueron legales los partidos
liberal y conservador, cada uno de los cuales tenía
derecho a elegir un número igual de puestos en todas las
corporaciones (predeterminación del reparto paritario de
curules), además, el escrutinio por cociente
intrapartidario y mayores residuos se hacía dentro de cada
partido, entre sus propias listas (1958-74).
Desde entonces y hasta hoy (1975-2002) no se restablece la
categoría de escrutinio entre partidos (suma de listas
diversas de cada partido para determinar la cantidad de
escaños ganados, o bien, lista única por partido)
por lo que esa modalidad continúa hoy perdida desde 1949.
A diferencia del periodo 1932-49, ahora el escrutinio se hace
entre cada una de las listas de todos los partidos y movimientos,
desde 1976 e incluso después de la Constitución de
1991, cuando se presenta ininterrumpidamente una explosión
de listas inscritas con avales múltiples de cada uno de
los partidos o movimientos políticos, lo que genera una
considerable desproporcionalidad interpartidaria entre votos y
escaños en todas las corporaciones.
En el comienzo de la RP, el umbral (1937-49) complicó
el escrutinio, no tanto en la primera fase en que simplemente se
descartaban las listas que no alcanzaban a obtener un medio
cociente, sino en la fase posterior en la que los votos obtenidos
por estas listas debían sumarse a la lista mayoritaria del
mismo partido, ya que en no pocos departamentos los interesados
pretendían que a la lista mayoritaria del partido se le
sumaran los votos, incluso de las listas de menor
votación, pero que habían superado el umbral del
medio cociente.
Esas pretensiones originaron demandas de nulidad ante el
Consejo de Estado, el que en todos los casos negó las
pretensiones de los demandantes y creó una rica y erudita
jurisprudencia sobre la materia, especialmente acerca de las
elecciones de 1947 (cuando el partido liberal, al hallarse
dividido en las fracciones santista y gaitanista, presentó
listas separadas). El texto del artículo 1º de la Ley
39 de 1946 (13 de diciembre) dice así:
Art. 1º. En toda elección popular y en las que
deban hacer las corporaciones públicas, cuando se trate de
elegir más de dos ciudadanos, se empleará el
sistema del cuociente electoral en la forma siguiente:
El total de votos válidos obtenidos en la
circunscripción electoral o en la corporación
pública que hace la elección, se divide por el
número de individuos que deban elegirse, y el resultado es
el cuociente electoral.
Las listas cuyos votos válidos no hubieren alcanzado
una cantidad por lo menos igual a la mitad de dicho cuociente, se
excluirán del escrutinio, pero sus votos se
acumularán a la del mismo partido que hubiere alcanzado
mayor número, aun cuando hayan sido inscritos con
distintos calificativos. Cumplida la acumulación, cada una
de las listas tendrá derecho a tantos puestos cuantas
veces cupiere el cuociente en el total de sus votos, y si hecha
la adjudicación respectiva en uno o más puestos por
proveer, entonces se adjudicarán a los residuos en orden
descendente, previa la acumulación al mayor de los
pertenecientes a las listas del mismo partido.
En la adjudicación de los puestos que correspondan a
cada lista, se atenderá al orden de colocación de
los nombres que en ella figuren, y que cuando se trate de
elección popular debe ser el mismo de la regularmente
inscrita. En todo empate decidirá la suerte.
Art. 2º. Para la inscripción de una lista
será necesario hacer mención expresa del partido
político por el cual se inscribe, y tanto los que
soliciten la inscripción como los candidatos harán
ante el respectivo Alcalde, bajo juramento, la declaración
de que son afiliados a ese partido. 49
Aun cuando en el texto anterior, y en el decreto
reglamentario, 50 parecía quedar
claro que las listas que excedieran el 50% del cociente,
así hubieren obtenido una votación inferior a
ésta , no tenían por qué ser acumuladas a la
mayoritaria del mismo partido, no pocos interesados pretendieron
que en tal sentido se corrigieran los escrutinios en varios
departamentos, para lo que demandaron su nulidad ante el Consejo
de Estado. Esta corporación hubo de interpretar la
legislación sobre la materia y definir los pasos a seguir
en las operaciones aritméticas del escrutinio. 51 En una de ellas se precisa el modo en que
debía efectuarse, en los siguientes términos:
La creación de las tres categorías electorales
implica un sistema de escrutinio análogo: 1º)
escrutinio por cuociente completo; 2º) escrutinio por medio
cuociente; 3º) escrutinio por residuo acumulado por
partidos. El cuociente tiene como función especial servir
de divisor con respecto al número de votos de cada lista,
el cual sirve luego de dividendo y cumple su función en la
primera etapa del escrutinio y obra sobre las cifras más
altas, sobre aquéllas que sean iguales o superiores a
él.
El medio cuociente opera en la segunda etapa, compitiendo con
los residuos que tengan su misma naturaleza, esto es, que
representen una cifra superior al medio cuociente. En este
segundo plano del escrutinio se enfrentan medios cuocientes
contra medios cuocientes originales o residuales. Si verificada
esta segunda etapa del escrutinio quedaren puestos por proveer,
se entrará al tercer plano del escrutinio que consiste en
enfrentar residuos contra residuos de la misma naturaleza, previa
la acumulación de los menores a la lista mayoritaria del
mismo partido. El residuo electoral no se debe confundir con el
residuo aritmético. El residuo electoral es solamente
aquel que es inferior al medio cuociente. 52
Con el fin de garantizar la acumulación de votos a la
lista mayoritaria del mismo partido, en sentencia posterior, del
19 de septiembre de 1947, el Consejo de Estado (Anales, t.
LVII) hizo la siguiente interpretación:
La legislación electoral colombiana ha experimentado
una transformación: del sistema nominativo en que
se votaba por nombres, pasó a la consideración de
tendencias políticas y últimamente al
sufragio por partidos, de tal suerte que hoy se vota por
partidos, y por esta razón al inscribir las listas es
indispensable hacer mención expresa del partido por el
cual se inscribe, y tanto los que soliciten la
inscripción como los candidatos deben jurar la
declaración de que son afiliados a ese partido. 53
Poco después, mediante sentencia del 21 de enero de
1948, el Consejo de Estado (Anales, t. LVII)
insistió en que los residuos de cuocientes enteros, al
igual que los votos inferiores a un cociente, pero mayores del
medio cociente, no podían ser acumulados a la lista
mayoritaria del mismo partido, como pretendía el
demandante: "Todo número de votos superior a ese medio
cuociente -se lee en la sentencia- no es materia de
acumulación, sino que sigue la suerte de éstos,
concurriendo con ellos al escrutinio por derecho propio, en el
orden descendente en el volumen de votación". 54
5) Voto único no transferible -VUNT-
(1990-2002)
El VUNT consiste en que en circunscripciones plurinominales,
el elector sólo dispone de un voto unipersonal para
otorgarlo a uno de los diversos candidatos en la
circunscripción. En Japón se utilizó este
sistema hasta la reforma electoral de 1993 (por la que se
adoptó el sistema mixto o paralelo, puesto en
práctica en las elecciones parlamentarias de 1996 ); hasta
entonces, los 511 escaños de la Dieta fueron elegidos por
el VUNT en 130 distritos electorales. 55
En consecuencia, aun cuando quizá podría
sorprender esa forma de voto personalizado único, entre
una amplísima panoplia de candidaturas de 'lista',
también corresponde a Colombia, según dos
especialistas en sistemas electorales comparados. 56 Estos juicios parecen ser adecuados para
clasificar como VUNT el actual tipo de voto en Colombia, pese a
que según la norma jurídica el colombiano siga
pareciendo, desde el final del Frente Nacional, un sistema de
"representación proporcional por cuociente y mayores
restos", bajo el que -como es bien sabido- un 95% del total de
escaños del Senado y casi todos los de la Cámara,
en realidad no son elegidos por cociente, sino por residuos,
debido a que no existe una norma sobre umbral o barrera legal.
57
Por cierto, cualquier reforma electoral sustantiva puede
incluso prescindir de la lista única por partido (lo
más deseable), pero sin el umbral no habrá un
proceso de reinstitucionalización de los partidos y de los
movimientos políticos; porque el sistema del voto
único no transferible en Colombia es resultante de la
ilimitada apertura constitucional de 1991 en un contexto
atomizado de explosión de autocandidaturas personalistas y
de desinstitucionalización partidista.
En el caso colombiano, si bien es cierto que formalmente hay
listas, en la práctica es como si hubiera un candidato
personal, porque casi la totalidad de los senadores y de los
representantes a la Cámara salen elegidos por mayores
residuos, sin haber alcanzado el cociente electoral.
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