 PROPUESTA DE REFORMA ELECTORAL
PROPUESTA DE REFORMA ELECTORAL
Para la institucionalización de los partidos
políticos es indispensable una norma que determine un
umbral o piso de la votación por listas de partido. En
este juicio coinciden tanto el gobierno nacional (GN) (en su
proyecto de referendo) como el partido liberal (PL) (en su
proyecto de acto legislativo) pero no contemplan modos de
escrutinio alternativos al de la simple cláusula de
exclusión.
Escrutinio en dos niveles (two-tier district)
En muchos países europeos y en algunos
latinoamericanos, en sus circunscripciones subnacionales el
escrutinio se hace en dos pasos y en dos pisos:
- Primer paso: Se asignan escaños entre partidos
(sea que deban presentar lista única, o que puedan
presentar hasta un número limitado de listas, o que la
lista sea abierta para voto preferencial) siempre que cada
partido o movimiento (en vez de la(s) lista(s) ) hayan superado
el umbral o piso. Este debe ser variable según el
"tamaño" (Lijphart) de la circunscripción,
calculado ya sea como un porcentaje de la votación total
en ella, o como un cociente (o un porcentaje de cociente) y
determinando la variedad de cocientes elegida (natural o de Hare;
Hagenbach-.Bishop , o el similar de Droop, el "imperiali" u otro)
y
- segundo paso: Los escaños no provistos por deficiencia
del umbral en cada circunscripción pasan a ser
distribuidos en el nivel nacional agregado (suma de votaciones
por cada partido o movimiento en todas las circunscripciones
subnacionales) pero a) en unos países en este nivel
sólo participan en el reparto de escaños faltantes
por proveer, los partidos que al menos en una
circunscripción obtuvieron votación equivalente a
un cociente; b) en otros, los partidos que no alcanzaron al
cociente pero obtuvieron ¾ de cociente o ½
cociente, además de los que participaron en la primera
distribución, concurren al reparto de segundo piso
(two-tier district) el cual en esta instancia suele
hacerse por uno de estos métodos: i) el de mayores medias
o de D'Hondt; ii) el cociente natural de Hare, o iii)algún
otro tipo de cociente rectificado (Saint-Lague, "imperiali",
etc.)
Estos métodos de reparto de escaños, del tipo de
dos niveles o distritos electorales han sido o siguen siendo
utilizados en diez países de Europa (Alemania, Italia,
Bélgica, Austria, Suecia, Noruega, Dinamarca, Islandia.
Grecia y Malta); en cuatro latinoamericanos (Brasil,
México y Uruguay, y en Venezuela pre-chavista) y en varios
de Europa oriental y exUnión Soviética despues de
1989 (entre ellos la República Checa, República
Eslovaca y Rumania). Desde otra perspectiva, este enfoque tiende
a coincidir con el propuesto por el informe de la Misión
Alesina de Harvard 58
Proyectos de umbral en Colombia
En los dos proyectos mencionados de reforma electoral en
Colombia, si bien el GN concibe un Congreso unicameral y el PL la
continuidad del bicameralismo, hay una notable similitud entre el
diseño de la cámara única del GN y el del
Senado del PL, ya que ambos estarían conformados por
representantes elegidos en tres circunscripciones: territorial,
nacional y especial. En la nacional serían elegidos a) 25
escaños según la propuesta del GN, en un total
aproximado de un poco más de un centenar, o b) 21
senadores en la del PL. en un total de 80 integrantes de esa
Cámara. La fórmula de escrutinio actual no
varía en el proyecto del GN (cociente Hare y mayores
restos), mientras el PL propone la llamada cifra repartidora o
método D'Hondt.
El umbral en los proyectos referidos es una cláusula
de exclusión, en la que los sufragios por partidos o
movimientos cuya votación sea inferior al expresado piso
son simplemente descartados. Tal barrera legal es en el proyecto
del GN de un 6% de la votación válida en
circunscripción nacional, y de un 50% del cociente
electoral para las circunscripciones territoriales de la
cámara única. En el proyecto del PL es de un 50%
del cociente natural "para todas las corporaciones
públicas" (art. nuevo) y supuestamente, aplicable a los
tres tipos de circunscripciones para el Senado y a los dos tipos
para la Cámara.
Circunscripción nacional
En la propuesta del GN de un umbral del 6% de la
votación válida total (si ésta fuese de 12
millones de votos, habría una barrera de 720.000
sufragios, cantidad compatible con las listas únicas por
partido tradicional o coalición de movimientos, como
alianzas electorales propuestas en ambos proyectos).Esa propuesta
es sin duda adecuada para el objetivo de la reforma, porque se
trata de un nivel único y porque se admite el
apparentément o alianza electoral .de dos o
más movimientos pequeños. No obstante, el PL
propone un umbral muy bajo para la circunscripción
nacional, de un 50% del cociente natural, esto es, el equivalente
del 2,4% de la votación total (288.000 votos),
límite que haría nugatoria la lista única
deseada por el propio partido liberal proponente, e
induciría a los principales "barones" actuales (liberales
y sobre todo, conservadores) a continuar o refundar sus
minipartidos de bolsillo.
Circunscripciones territoriales
En lo que respecta a la circunscripción territorial
(tanto en la cámara única proyectada por el GN,
como en la correspondiente en el Senado del PL, y asimismo en las
circunscripciones de la Cámara de representantes del PL)
ambos proyectos coinciden en un 50% del cociente natural. Este
umbral es muy bajo en el D.C. y en los departamentos que poseen
mayor población (Antioquia, Valle, Atlántico,
Santander, Boyacá) y al mismo tiempo, en los que eligen
menos de tres escaños resulta excluyente de los partidos o
movimientos distintos del que logre la mayoría en la
votación en ellos.
En los departamentos en los que se elijan dos o tres
escaños, con un umbral del 50% del cociente se corren dos
riesgos: 1) que la elección deba repetirse porque ninguna
lista pudo superar esa barrera; 2) que la lista mayoritaria
(simple o absoluta) elige el 100% de los escaños. El
proyecto del GN es más previsivo al proponer: "Si ninguna
lista superare el umbral, se entenderá que lo ha logrado
la que hubiere obtenido la mayor votación"; no obstante,
esta solución al problema daría lugar a una grave
inequidad al ser privados de representación, en la
circunscripción, los partidos distintos del mayoritario, o
incluso el segundo partido en votación. En el proyecto del
PL no se expresa lo que debe hacerse en caso de que ninguna lista
supere el umbral ya que entonces -por su carácter de
cláusula de exclusión en una instancia única
de reparto de curules-- no se podría conducir a ninguna de
ellas a la segunda instancia (la que no ha sido propuesta por
ningún partido ni por el GN) como tampoco al escrutinio
por D'Hondt propuesto por el PL. (si, como es evidente, el umbral
propuesto por el PL es una barrera legal o cláusula de
exclusión).
Nuestra propuesta es la de que el umbral sólo sea
excluyente o de descarte en una primera instancia de
asignación de puestos en circunscripciones subnacionales,
y que sea variable según tamaño de las
circunscripciones. Este umbral (diferencial según el
número de puestos elegibles en cada
circunscricpión), podría ser así: a) para
las circunscripciones binominales y trinominales: i) un 25% del
cociente natural, o bien ii) o un cociente entero calculado por
el método Hagenbach-Bishop, o por el "imperiali}": b) para
las que elijan entre 4 y 7 escaños, del 50% del cociente
natural;c) de un 100% del expresado cociente, en las que sean
elegibles entre 8 y 9, y finalmente, d) de 200% en las
circunscripciones en que deban elegirse 10 o más
escaños.
Para reducir el rigor del cociente entero como umbral en el
caso de las binominales y trinominales habría una
alternativa ya bien conocida en el país, por haber estado
vigente hasta 1991, y es la fórmula Hagenbach-Bishop
conforme a la cual cuando se trate de elegir a dos el cociente
sea calculado mediante el divisor de tres, y si fueren tres los
puestos a asignar, el divisor sería de cuatro.
(votación válida/n+1, siendo n=número de
escaños). También es muy utilizada la
fórmula de Droop que es muy parecida, a saber
(votación válida/n+1)+1.
Adicionalmente debiera consignarse en la norma que en caso de
que ninguna lista supere el umbral escogido (un cociente o
nuestra propuesta de porcentajes diferenciales) se
asignarían en el segundo nivel los puestos por proveer
entre las (limitadas) listas del mismo partido que hubieren
obtenido al menos un 50% de la votación correspondiente al
tipo de umbral que fuera determinado, y que si ninguna llegare a
alcanzar el umbral habría segunda vuelta electoral en la
respectiva circunscripción, limitada a las tres listas
partidarias de mayor votación.
Representación proporcional
Dentro del actual ordenamiento territorial, si se pretendiera
continuar utilizando a los departamentos como circunscripciones
para la Cámara y al país para la elección
del Senado, cualquier reforma electoral resultaría
ineficaz para mejorar la representatividad, la
participación, la proporcionalidad entre votos y
escaños, la institucionalización y la calidad
humana de la composición del parlamento (sea Congreso
bicameral o unicameral).
Conspira contra la proporcionalidad referida a la
población, la amplia brecha demográfica entre las
circunscripciones de los departamentos creados en 1991, y los
tradicionales de mayor población, debido al número
mínimo de curules -una o dos-atribuída en ambos
proyectos a los nueve nuevos departamentos.
La equiproporcionalidad entre escaños y
población puede lograrse de tres maneras:
- En vez de los departamentos como circunscripción
única (para Cámara y para una parte de los puestos
de circunscripción no-nacional en el Senado) retornar a
las unidades menores (distritos, círculos o circuitos
electorales) utilizadas en el siglo XIX y en el XX hasta 1932,
para elegir representantes a la Cámara y diputados a las
asambleas departamentales. (Legislaturas estatales en el
federalismo radical). Se subdivide el territorio nacional en un
cierto número de distritos electorales que comprenden una
cantidad igual o muy aproximada de habitantes, y en cada uno de
ellos se elige un cierto número igual de escaños,
i.e. 30 distritos compuestos de municipios contiguos que suman
1.3 millones de habitantes cada uno, para elegir a 5
representantes, o 20 distritos que sumen dos millones de
habitantes cada uno, para elegir de a 3 senadores en cada uno.
Este procedimiento ya tuvo ocurrencia, al ser dividido el
territorio nacional, en 1888-1904, en 58 distritos electorales de
igual población, en cada uno de los cuales fue elegido un
representante a la Cámara, y en 3 distritos binominales
(Bogotá, Medellín y Popayán); ó
- Se autoriza un número de escaños adicionales
para los partidos o movimientos cuyos puestos en la
corporación sean inferiores al porcentaje de votos en el
agregado nacional (modelo alemán de representación
proporcional personaliozada,como lo denomina D. Nohlen) utilizado
crecientemente en otros países), ó
- El número de escaños a ser elegidos se
determina, no según la población de la
circunscripción sino según la votación en
ella (por cada tantos votos emitidos un escaño) como en
Checoeslovaquia (en ambas repúblicas de la
federación) y en Bulgaria.
¿Hare ó D'Hondt?
En el proyecto del GN todos los departamentos y el D.C.
elegirían un mínimo de dos puestos, mientras que en
el proyecto del PL para el Senado, los 9 departamentos nuevos
(creados en 1991) elegirían de a uno y los 23 restantes y
el D.C., de a dos senadores como mínimo. Por tanto, el
proyecto del PL es en este aspecto menos desproporcionalista que
el proyecto del GN, pero más en lo que respecta a la
fórmula de escrutinio, por haber preferido la de D'Hondt
(la que, como es sabido, tiende a privilegiar en el escrutinio, a
las listas mayoritarias). Sin embargo, la diferencia entre Hare y
D´Hondt no es muy notable, por lo que no valdría la
pena abandonar la fórmula tradicional de Hare (cociente y
mayores restos), por ser la más proporcionalista que hayan
inventado los matemáticos, y la más simple y
comprensible para el común de los mortales).
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