 Conclusiones
Conclusiones
Se�alamos en nuestra introducci�n que procurar�amos caracterizar las relaciones Ejecutivo y Legislativo en la Argentina a partir de los factores que inciden sobre la disciplina de los legisladores. Iniciamos nuestro an�lisis mostrando que ni el dise�o institucional ni la estructura organizativa de los partidos y sus mecanismos de elecci�n interna aseguran la subordinaci�n de los legisladores del partido de gobierno al liderazgo presidencial. Como evidencia del potencial de indisciplina existente en los partidos analizamos los vetos, las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. En t�rminos comparativos concluimos que dicho potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. Como segundo paso, dimos cuenta de los factores que limitan el nivel de indisciplina de los legisladores. En este punto tomamos en consideraci�n los partidos pol�ticos y su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos. Observamos, entonces, c�mo dicha capacidad se despliega en la arena legislativa, en particular, en la estructura de autoridad del partido parlamentario, la asignaci�n de cargos en las comisiones y los roles asignados al l�der de bloque y a los presidentes de comisi�n. A trav�s de este conjunto de incentivos y el de identidad, reforzado por la competencia bipartidista, los partidos procuran tanto contener las tendencias centr�fugas que generan las divisiones intrapartidarias como agrupar a los legisladores en torno de objetivos partidarios comunes. As�, los partidos en el Congreso tratan de dar cabida a las diferentes l�neas internas, el l�der de bloque y los presidentes de comisi�n coordinan las preferencias de los legisladores con la agenda presidencial y la competencia gobierno-oposici�n entre radicales y peronistas coloca l�mites al nivel de indisciplina.
A la luz del an�lisis realizado es posible destacar dos cuestiones. En primer lugar, que las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina operan a partir de dos l�gicas superpuestas, la presidencial y la parlamentaria. As� tenemos, por un lado, que las atribuciones constitucionales, el desarrollo hist�rico y el sistema de partidos consolidaron la preeminencia del presidente como l�der de gobierno y de partido como sucede con el Primer Ministro en los reg�menes parlamentarios. Entre tanto, por otro, el sistema de divisi�n de poderes -elecci�n independiente de presidente y Congreso, mandato fijo- propios del presidencialismo unido a la baja cohesi�n de los liderazgos partidarios, otorgan a los legisladores un margen de autonom�a en condiciones de limitar el liderazgo presidencial. Esta tensi�n entre el componente parlamentario y presidencial la ilustra muy bien una declaraci�n de Humberto Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una reuni�n de gabinete donde se trat� la pol�tica impositiva del gobierno, sostuvo: "...si bien los legisladores somos oficialistas, tambi�n somos diputados"58 . En otros t�rminos, los legisladores en tanto miembros del partido de gobierno deben su lealtad al presidente (l�gica parlamentaria) pero, simult�neamente, son portavoces de los intereses y preferencias de quienes los han votado (l�gica presidencial).
En segundo lugar, que la disciplina partidaria posee un significado m�s espec�fico que el habitual, referido a legisladores que votan del mismo modo en el Congreso. Un partido de gobierno disciplinado es, sobre todo, aquel en condiciones de impedir el desaf�o expl�cito al liderazgo presidencial. Los distintos dispositivos que pautan el proceso legislativo y los recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven justamente a este prop�sito. Como ejemplo de instancias extremas donde un poder puede ignorar al otro encontramos los decretos de necesidad y urgencia en manos del Ejecutivo y los proyectos del Ejecutivo no tratados por el Congreso en manos de los legisladores. Entre ambos mecanismos est�n los vetos parciales, el levantamiento de las sesiones, los dict�menes de minor�a, las disidencias y observaciones a los dict�menes de mayor�a, etc. Este es el espacio propio de la negociaci�n, tanto intrapartidaria como interpartidaria cuando el partido de gobierno no cuenta con mayor�a. No faltan, sin embargo, dispositivos que permiten expresar abiertamente el desaf�o. Uno de ellos es la insistencia e implica que los legisladores han logrado imponerse al presidente. Pero, como hemos visto en este trabajo, con la excepci�n del caso de las patentes medicinales, las insistencias no compitieron con las pol�ticas presidenciales. El impacto sobre su liderazgo fue, en consecuencia, d�bil. La otra variante es el rechazo parlamentario a iniciativas del presidente. Pero esto es algo que muy excepcionalmente sucede - de hecho, recordamos s�lo un caso en cada una de las presidencias - ya que es la situaci�n que todo partido de gobierno procura evitar59 . As�, lo que para un diputado de la oposici�n es una tradici�n "bastante mala" del Congreso de tratar "en el recinto lo un�nime o lo inevitablemente contencioso" y "cuando es un tema � donde el dictamen por la negativa es mayoritario, no va al recinto" se entiende muy bien desde la perspectiva del partido de gobierno60 . Muy dificilmente �ste quiera autoinflingirse una derrota llevando al plenario un proyecto que sabe ser� rechazado61 . En s�ntesis, en materia de disciplina, el presidente puede confiar que sus legisladores no cuestionar�n abiertamente su liderazgo; lo que no puede esperar es que lo acompa�en incondicionalmente en sus pol�ticas. He aqu� una de las razones que deber�a llevar al presidente a negociar con el Congreso.
No ha sido nuestra intenci�n ocuparnos en este trabajo de los factores que intervienen para activar una u otra de las din�micas indicadas. En ese caso, seguramente deber�an tenerse en cuenta, entre otros, los factores contextuales, las caracter�sticas de las pol�ticas en juego y los estilos de liderazgo. Por ejemplo, el presidente Alfons�n encabez� la transici�n democr�tica. La estrategia de cooperaci�n que prevaleci� en la relaci�n con el Congreso se adecua muy bien a la tarea de "institutional building" bajo un contexto de gobierno dividido62 . En cambio, las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990 terminaron por crear las condiciones para que el presidente Menem recurriera a una estrategia de imposici�n, sorteando con los decretos de necesidad y urgencia, la participaci�n del Congreso.
En cuanto a estilo de gobierno, podemos recordar algo se�alado con anterioridad: muchos de los decretos firmados por Menem no se justifican por su potencial naturaleza conflictiva. Se vinculan m�s bien con un estilo autocr�tico que se nutre de los vac�os o ambig�edades de las normas constitucionales. En ellas se busca el espacio para transformar a la presidencia de poder concurrente en autoridad exclusiva. En este caso, no se pueden dejar de se�alar los efectos pol�ticos e institucionales de las decisiones de la Corte Suprema que, al respaldar dicho estilo, reforzaron el poder discrecional de la presidencia.
Finalmente, la naturaleza de las pol�ticas marcan posibles estrategias a seguir. En este respecto, hemos subrayado la especializaci�n de los legisladores en la representaci�n de intereses sectoriales. Cuando �stos est�n en juego, es m�s probable que intenten hacer prevalecer sus preferencias sobre las del presidente como el caso de las insistencias lo pone de manifiesto. De todos modos, sea cual fuere el factor que interviene, las relaciones Ejecutivo-Legislativo oscilan, esto es, reconocen patrones cambiantes dado que los incentivos que las estructuran admiten m�s de una direcci�n.
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