Introducci�n

· I. Los incentivos para la autonom�a

· II. La produccion de la disciplina

· III. Los l�mites de la autonom�a

· IV. El papel del Congreso

· Conclusiones

Introducci�n

Los principales problemas del presidencialismo, como lo testimonia el abundante y rico debate promovido por Juan Linz hacia fines de los 80', tienen por locus las relaciones Ejecutivo-Legislativo 1 . El presidencialismo, al generar un sistema de doble autoridad democr�tica -el presidente y los legisladores son elegidos en forma popular e independiente- y descansar en el mandato fijo, no incentiva, seg�n el autor, la cooperaci�n entre ambas ramas de gobierno. M�s bien, se trata de un r�gimen proclive a suscitar conflictos entre presidente y Congreso, poco flexible frente a las crisis y capaz de generar situaciones de par�lisis institucional, factores todos en condiciones de afectar seriamente la estabilidad democr�tica.

En materia de riesgos para la continuidad democr�tica que hipot�ticamente el presidencialismo estar�a menos pertrechado para resolver, la experiencia de los dos gobiernos que consideraremos, el de Ra�l R. Alfons�n (1983-1989) y Carlos S. Menem (1989-1995), los tuvieron sino en abundancia cuando menos en gravedad. Para empezar, ninguno de los dos presidentes dispuso de mayor�a absoluta o, lo que es lo mismo, quorum propio en el Congreso. El presidente Ra�l R. Alfons�n enfrent� un Senado controlado por la principal fuerza de oposici�n, el Partido Justicialista (PJ) y, luego de las elecciones legislativas de 1987, su partido, la Uni�n C�vica Radical (UCR) perdi� tambi�n la mayor�a absoluta en la C�mara de Diputados. Su presidencia se desarroll�, as�, en un marco cercano al "gobierno dividido", esto es, una situaci�n donde el control de una o las dos C�maras del Congreso est� en manos de la oposici�n. Por su parte, el presidente Carlos S. Menem (1989-1995) no cont� a lo largo de su primer mandato con mayor�a absoluta en la C�mara de Diputados. Asimismo, los dos gobiernos atravesaron por situaciones de grave crisis. Adem�s de las sublevaciones militares de 1987, 1988 y 1990, la m�s dram�tica por sus repercusiones societales fue, sin duda, la crisis hiperinflacionaria de 1989 y, en menor medida, la de 1990. Pues bien, a pesar de estos desaf�os, la continuidad democr�tica no estuvo en juego. �De qu� modo se resolvieron, entonces, la relaciones Ejecutivo-Legislativo bajo las dos presidencias democr�ticas sucedidas entre 1983 y 1995? El prop�sito de este trabajo es tratar de responder a esta pregunta. Entre las posibles v�as de entrada que ofrece el tema elegimos una que, ha nuestro juicio, ha sido abordada s�lo de manera somera. Se trata de la disciplina partidaria. Para justificar esta elecci�n comenzaremos justificando qu� es lo que dejamos de lado.

En primer lugar, no abordaremos el presidencialismo argentino con la preocupaci�n puesta en la estabilidad democr�tica como lo hizo J. Linz al comparar reg�menes presidenciales y parlamentarios. La experiencia que analizaremos, como vimos en el p�rrafo anterior, nos sugiere desistir de dicho encuadre. De todos modos, consideramos que, si bien controvertible en algunos aspectos, el argumento central de Linz contin�a siendo v�lido, estructuralmente, el presidencialismo posee tendencias inherentes a la inercia y par�lisis institucional. Entendemos, sin embargo, que para que estos riesgos del presidencialismo afecten la estabilidad democr�tica es preciso que exista simult�neamente una alternativa viable a la democracia misma, t�picamente, la alternativa autoritaria. Si �sta no se vislumbra en el horizonte, la pregunta que debe plantearse es c�mo los actores se acomodan o qu� tipo de soluciones encuentran o imaginan en el marco de las reglas de juego existentes y con qu� implicancias para el funcionamiento del r�gimen. Desde esta perspectiva, no es que la par�lisis institucional deje de ser un problema para los reg�menes presidenciales sino el peligro de que lo sea constituye un factor destinado a afectar el comportamiento de los actores decisivos. En otros t�rminos, presidente y legisladores saben de los riesgos del inmovilismo y actuar�n en consecuencia. Es por esta raz�n que preferimos partir del presupuesto que la din�mica de gesti�n del gobierno bajo los reg�menes presidenciales gira en torno de la b�squeda de estrategias que logren superar el problema de la par�lisis institucional.

En segundo lugar, nuestro trabajo es de naturaleza descriptiva e idiosincr�tica. Por un lado, encuentra su motivaci�n en el entorno m�s inmediato y singular de la pol�tica argentina; por otro, procuramos tan s�lo tratar de entender c�mo son las relaciones Ejecutivo-Legislativo en este pa�s. De todos modos, por tratarse de un tema que ha suscitado diferentes desarrollos te�ricos, confiamos poder realizar tambi�n alg�n aporte en esta direcci�n. A�n descriptivo, el enfoque institucional que adoptamos se nutre de las contribuciones ofrecidas en este campo por otros colegas, por lo que el di�logo con ellos, a veces expl�cito otras veces impl�cito, es ineludible 2 .

La disciplina partidaria

Entre las principales variables que inciden sobre la relaciones Ejecutivo-Legislativo, la literatura especializada apunta sobre todo a dos, los poderes legislativos del presidente y los poderes partidarios 3 . A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M. Shugart proponen una clasificaci�n de los reg�menes presidenciales seg�n el modo en que las constituciones nacionales asignan al Ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto y temas exclusivos de legislaci�n 4 . Los autores identifican, as�, cuatro tipo de autoridad legislativa presidencial. Empezando por los Ejecutivos que concentran mayor n�mero de atribuciones, distinguen entre los Ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos, los reactivos y los potencialmente marginales 5 . El hecho de que los autores utilicen el adjetivo "potencialmente" para calificar a los Ejecutivos dominantes y marginales revelan que los recursos legislativos no son decisivos por s� mismos sino que encierran un conjunto de virtualidades que s�lo se despliega en el marco de la particular interacci�n que se establezca entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es aqu� que cobra relevancia la segunda variable mencionada, los poderes partidarios del presidente, referida al apoyo parlamentario y el nivel de disciplina partidaria.

Sobre este �ltimo punto se ha escrito que la peor combinaci�n para el presidencialismo se encuentra en un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados 6 . El presidente no s�lo no posee mayor�a propia en el Congreso -deber�a apoyarse en una coalici�n- sino que enfrenta adem�s el comportamiento imprevisible de los legisladores. Para algunos autores, el paradigma lo ofrece el presidencialismo brasile�o 7 . En el caso argentino, a pesar del formato b�sicamente bipartidista del sistema de partidos, los presidentes y, en particular a Alfons�n, no contaron con mayor�a absoluta en el Congreso. Si este es de por s� un desaf�o para el funcionamiento del gobierno, se agrava a�n m�s cuando el presidente no puede descansar en el comportamiento disciplinado de sus legisladores. De esto depende justamente la posibilidad de construir coaliciones, ya sea permanentes o ad hoc, para evitar el inmovilismo. En consecuencia, una cuesti�n previa que debe ser despejada es el nivel de disciplina de los partidos, en particular, del partido de gobierno.

En nuestra opini�n, el modo en que se ha abordado el tema de la disciplina partidaria es insuficiente, tanto por el lado del indicador como por el lado de la explicaci�n. El indicador utilizado es la votaci�n nominal. As�, el an�lisis de las votaciones nominales realizado por Mark Jones, el �nico que se ha ocupado del tema, le permiten concluir que el nivel de disciplina de los partidos pol�ticos argentinos es alto 8 . Sin embargo, no es esta la impresi�n que un observador atento recoge cuando repara, por ejemplo, en las viscisitudes de algunas de las pol�ticas de reforma estructural impulsadas por el presidente Menem o el alto n�mero de decretos de necesidad y urgencia sancionados durante su gobierno. A nuestro juicio, la principal debilidad de utilizar s�lo las votaciones nominales es que no captura el proceso de producci�n de la disciplina, es decir, los mayores o menores costos en los que se incurren para que presidente y legisladores converjan sobre una pol�tica determinada 9 . En consecuencia, se pierde de vista el hecho de que en los reg�menes presidenciales la producci�n de la disciplina se encuentra incorporada en el proceso legislativo mismo. Entre sus dispositivos se pueden mencionar, entre otros, los vetos, las insistencias, las distintas modalidades a trav�s de las cuales los legisladores hacen conocer sus puntos de vista al Ejecutivo y a sus pares, como, en el caso argentino, los dict�menes de comisi�n - de mayor�a y minor�a -, la disidencias, las observaciones, los proyectos de resoluci�n o declaraci�n del Congreso, etc.

En cuanto a los factores explicativos, la principal variable ha sido el sistema electoral. Se ha sostenido que los sistemas que aseguran a los partidos el control de la nominaci�n de los candidatos y el control del orden en la lista tienden tambi�n a asegurar al liderazgo del partido el control sobre el comportamiento de los legisladores 10 . El sistema de lista cerrada y bloqueada utilizado en la Argentina es uno de dichos dispositivos ya que garantiza a los partidos el control de la nominaci�n. Sin embargo, el presupuesto b�sico de esta l�nea de an�lisis, a saber, los legisladores tienden a comportarse disciplinadamente cuando sus chances de reelecci�n dependen del control que ejerce el partido sobre la nominaci�n, no se sostiene. La tasa de reelecci�n de los legisladores argentinos es baja, oscila entre el 19% y el 27% 11 . De todos modos, es posible reemplazar este presupuesto por el de carrera pol�tica. En este caso, los legisladores acatan las directivas del liderazgo del partido porque de ello depende su carrera partidaria. Sobre este punto nos interesa remarcar lo siguiente. No est� en discusi�n que el �nico modo de hacer carrera pol�tica en la Argentina es a trav�s de los partidos pol�ticos. La legislaci�n les otorga el monopolio de la representaci�n; no existen candidatos independientes. Sin embargo, al colocar el acento s�lo en el legislador y su inter�s por la carrera pol�tica se deja de lado el hecho de que el partido necesita de su continua participaci�n para sobrevivir en tanto organizaci�n. Por ejemplo, es sabido que el sistema de representaci�n proporcional vigente en la Argentina con una barrera del 3% para la elecci�n de legisladores tiende a favorecer la fragmentaci�n de los partidos pol�ticos. Esta posibilidad deber�a ser una preocupaci�n para el liderazgo del partido interesado en mantener la organizaci�n. Ciertamente, no es una cuesti�n que se resuelva a trav�s de mecanismos de control ya que las posibilidades de crear otro partido donde proseguir la carrera pol�tica est�n dadas y las restricciones legales para hacerlo son m�nimas. El surgimiento del Frepaso en el escenario pol�tico argentino de los 90 es un ejemplo. Por esta raz�n, consideramos pertinente introducir como variable los partidos pol�ticos del modo en que lo hace Angelo Panebianco, es decir, como organizaciones cuyas posibilidades de supervivencia est�n vinculadas con su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos 12 .

Teniendo en cuenta las limitaciones que acabamos de se�alar, el punto de partida de este trabajo es que la disciplina partidaria no est� dada sino que es preciso producirla. Argumentaremos, en primer lugar, que el conjunto de incentivos que provee el sistema institucional presidencial y la estructura organizativa de los partidos pol�ticos argentinos otorga a los legisladores un margen de autonom�a en condiciones de limitar el liderazgo del presidente. De aqu�, entonces, la necesidad de producir la disciplina. En segundo lugar, sostendremos que la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivos y colectivos y la mec�nica de competencia bipolar colocan l�mites al comportamiento independiente de los legisladores. Favorecen, as�, la posibilidad de lograr la disciplina. Dadas estas caracter�sticas, las relaciones Ejecutivo-Legislativo est�n destinadas a exhibir un patr�n oscilante en el que se combinan rasgos del presidencialismo y del parlamentarismo.

La exposici�n de nuestro trabajo se organiza del siguiente modo. La primera secci�n est� destinada a presentar los factores que favorecen la autonom�a de los legisladores. Haremos referencia a los rasgos macroinstitucionales del r�gimen presidencial argentino y a la estructura organizativa de los partidos pol�ticos y los mecanismos de selecci�n de candidatos. En la segunda secci�n, tomando como referencia el proceso legislativo, presentaremos un conjunto de indicadores que dan cuenta de la producci�n de la disciplina. En la tercera, abordaremos el papel de los partidos y el sistema de partidos y los incentivos a su alcance para restringir el comportamiento independiente de los legisladores. La cuarta parte est� destinada a evaluar el papel del Congreso y, en la �ltima, expondremos nuestras conclusiones acerca de las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.

* Este trabajo fue publicado en Desarrollo Econ�mico, Vol. 39, N� 156, Enero-Marzo 2000. Una versi�n preliminar del mismo fue presentada en el seminario: Legislatures in Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigaci�n y Docencia Econ�mica (CIDE), M�xico, 6-7 de febrero, 1998. Agradezco los comentarios y sugerencias de Scott Morgenstern, Natalia Ferretti y Juan Carlos Torre como asimismo a un comentarista an�nimo de la presente versi�n.