· Introducci�n

· I. Los incentivos para la autonom�a

II. La produccion de la disciplina

· III. Los l�mites de la autonom�a

· IV. El papel del Congreso

· Conclusiones

La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos para lograr que sus miembros voten del mismo modo en el parlamento. Como lo indicamos en nuestra introducci�n, la manera usual con que se aborda esta cuesti�n es a trav�s del an�lisis de las votaciones nominales en el Congreso. Tomando este indicador para la C�mara de Diputados en el per�odo 1989-1991, Mark Jones concluye que los partidos pol�ticos argentinos exhiben un alto nivel de disciplina28. Sus n�meros son los siguientes. En cuanto a disciplina relativa, esto es, el porcentaje de legisladores del partido que votan con la mayor�a del partido, las cifras son 97% para el PJ y 100% para la UCR. En lo que respecta a disciplina absoluta, es decir, porcentaje de legisladores del partido que est�n presentes en la sesi�n y que votan con la mayor�a del partido, los n�meros descienden al 73%, tanto para la UCR como para el PJ29 . Los datos presentados por Jones referidos a disciplina relativa, son contundentes. Entiendo, sin embargo, que no son conclusivos. Una de las razones es que el n�mero de votaciones nominales es bajo; al margen de las que son constitucionalmente obligatorias, se utiliza s�lo en forma excepcional. La segunda raz�n es que al ser tan poco frecuente su uso pero f�cil su instrumentaci�n - s�lo se requiere el apoyo de un quinto de los legisladores presentes para solicitar una votaci�n nominal -, se trata m�s bien de un mecanismo utilizado para dejar constancia p�blica de las posiciones de los bloques partidarios y no uno que fuerce a los legisladores a definirse frente al liderazgo de su partido30 . Por esta raz�n, las votaciones nominales tender�n a arrojar un alto nivel de disciplina. Finalmente, al colocarse al final de un proceso de negociaci�n y deliberaci�n, la votaci�n nominal no registra la existencia previa de posiciones diferentes entre el presidente y los legisladores. En cambio, su presencia s� es registrada por otras reglas del proceso legislativo, m�s sensibles para captar el proceso de producci�n de la disciplina partidaria.

Podemos mencionar varios arreglos institucionales que dan cuenta de las dificultades para lograr el comportamiento cohesionado de los legisladores en torno de las iniciativas presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las iniciativas legislativas del Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladores de prestar qu�rum para iniciar las deliberaciones. Sin embargo, cuando los presidentes no cuentan con mayor�a absoluta en el Congreso, como sucedi� bajo los gobiernos de Alfons�n y Menem, es una tarea compleja precisar en qu� circunstancias se trata de acciones deliberadas en las que intervienen legisladores del partido de gobierno o responden a estrategias de la oposici�n. Tan s�lo a t�tulo ilustrativo podemos se�alar que entre 1983 y 1995 fracasaron el 26,48% de las sesiones previstas en la C�mara de Diputados. Desagregadas por presidencia, fracasaron 65 sesiones bajo el gobierno de Alfons�n y 131, el doble, bajo Menem31 . En este punto nos limitaremos tan s�lo a se�alar que en los casos en que el partido de gobierno se ve obligado a buscar apoyo entre los legisladores de otros partidos, es muy probable que los propios legisladores del partido gobernante encuentran un espacio para ejercer, a su vez, presi�n y dar curso a sus propias preferencias e intereses.

Otra indicador, si bien d�bil, es el dictamen de comisi�n. El proceso legislativo en el Congreso argentino, al igual que en Estados Unidos, est� organizado en forma descentralizada, a trav�s de comisiones permanentes. El trayecto rutinario de los proyectos de ley una vez presentados en la secretar�a de las C�maras se inicia con su giro a una o m�s comisiones. Una vez tratado el proyecto en comisi�n, �sta se expide a trav�s de dict�menes. Es posible considerar como muestras de indisciplina los casos en que los miembros de la comisi�n pertenecientes a un mismo partido firman dict�menes distintos o expresan su disidencia respecto del dictamen de mayor�a. La informaci�n con la que contamos es la siguiente. De los 588 dict�menes de comisi�n a iniciativas del Ejecutivo durante el gobierno de Alfons�n, s�lo en 5 (0.85%) ocasiones legisladores de su partido se apartaron del voto mayoritario. El PJ lo hizo en 7 (1.19%) oportunidades. Bajo la presidencia de Menem, sobre 709 dict�menes, el PJ se apart� 34 (4.79%) veces y la UCR en 15 (2.11%). Si bien la votaci�n en las comisiones es, como se�alamos un indicador d�bil ya que nuestra informaci�n s�lo recoge los dict�menes de leyes aprobadas - por lo tanto, las muestras de indisciplina no afectaron la sanci�n de la ley- en t�rminos comparativos tiene alguna utilidad. Ofrece un primer indicio de la mayor cohesi�n de la UCR como partido de gobierno. El an�lisis m�s detallado de los vetos presidenciales proporciona, en cambio, un indicador m�s preciso ya que este instrumento es, en s� mismo, evidencia de alg�n tipo de desacuerdo entre Ejecutivo y Legislativo en el que necesariamente est� involucrado el partido de gobierno. Lo mismo sucede con las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. De estos temas nos ocupamos a continuaci�n.

1. Los vetos presidenciales

El presidente argentino dispone de dos tipos de veto, total y parcial. Respecto del veto parcial, cabe se�alar que la Constituci�n de 1853 no inclu�a su promulgaci�n parcial. Esta, sin embargo, fue consagrada por la pr�ctica para ser finalmente constitucionalizada con la reforma de 199432 . Un primer aspecto a destacar en cuanto al veto son las importantes diferencias que se observan entre el gobierno de Alfons�n y el gobierno de Menem . El presidente Alfons�n vet� 48 leyes (el 7,59% del total); Menem lo hizo en 109 (12%) oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias entre presidente y Congreso bajo el gobierno de Menem33. Si se distinguen ahora las leyes vetadas por iniciativa, el cuadro que se obtiene es el siguiente:

El dato m�s sugestivo de este cuadro es el mayor n�mero de vetos a iniciativas del propio Ejecutivo que se registra bajo el gobierno de Menem. Comparativamente, est� indicando que han sido mayores las desinteligencias entre el Presidente y las posiciones adoptadas por su partido en el Congreso. Veamos con un poco m�s de detenimiento esta cuesti�n.

Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La utilizaci�n del veto parcial significa, b�sicamente, que el Ejecutivo, por las razones que fuere, no logr� llevar a buen puerto el proceso de negociaci�n en el Congreso. En el caso de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las pol�ticas de reforma estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas, servicios el�ctricos, petr�leo (YPF), el sistema de jubilaciones, etc. En algunos aspectos vinculados con los proyectos de ley en cuesti�n, los legisladores decidieron actuar en forma aut�noma y el presidente, a su vez, por intermedio del veto parcial, decidi� desautorizar parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir al veto parcial le proporciona as� al Ejecutivo un mecanismo para preservar, aunque mermado por la intervenci�n del Congreso, su poder de iniciativa. El presidente Menem se vio forzado a utilizar con m�s frecuencia esta atribuci�n que el presidente Alfons�n.

Las mayores dificultades para lograr la cohesi�n en el seno del partido de gobierno durante la presidencia de Menem se corroboran tambi�n a prop�sito de las iniciativas de los legisladores que fueron vetadas. En el cuadro que adjuntamos presentamos las iniciativas de los legisladores distinguiendo entre los proyectos presentados por legisladores de la oposici�n, por legisladores del partido de gobierno y, finalmente, proyectos conjuntos en los que tomaron parte legisladores del oficialismo34 .

La lectura del cuadro No.2 pone en evidencia que el presidente Alfons�n utiliz� el mayor porcentaje de vetos, el 60%, como mecanismo de control a las iniciativas de la oposici�n. El presidente Menem, por su parte, destin� una proporci�n bastante pareja de vetos tanto a las iniciativas de la oposici�n, 35%, como a los de su partido, 31%. Es m�s, vet� en mayor proporci�n leyes en las que estuvo involucrado el PJ. En efecto, si al 31% de vetos a las iniciativas del PJ sumamos el 35% de iniciativas de legisladores del PJ con otros partidos, la cifra llega al 66% contra el 40% (22% m�s 18%) de Alfons�n. En consecuencia, su veto se dirigi� fundamentalmente a controlar iniciativas en las que participaron legisladores de su propio partido.

2.- Insistencias

El n�mero de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que los legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En este sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir una mayor�a especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas c�maras35 . Por consiguiente, plantea el desaf�o de franquear dos barreras: la del n�mero y la disciplina partidaria. No sorprende, entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran s�lo 12 insistencias36 . Bajo el gobierno de Alfons�n el Congreso insisti� en una sola ocasi�n. En cambio, durante la primera presidencia de Menem, el Congreso vot� 11 insistencias, cuatro de ellas a iniciativas del Poder Ejecutivo. Nuevamente observamos aqu� las mayores diferencias que se plantearon entre el presidente Menem y su partido en el Congreso. La insistencia puede ser vista como el desaf�o m�s expl�cito que los legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin embargo, no ha sido este el caso como lo veremos m�s adelante cuando tratemos el papel del Congreso.

3. Decretos de necesidad y urgencia

Al igual que la promulgaci�n del veto parcial, los decretos de necesidad y urgencia no estaban incluidos en la Constituci�n de 1853. En el pasado s�lo excepcionalmente se recurri� a ellos. Comenzaron a adoptarse con mayor frecuencia bajo el gobierno de Alfons�n pero fue sobre todo el presidente Menem quien abrumadoramente hizo uso de ellos.

Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutivo a trav�s de las cuales se toman decisiones que habitualmente s�lo podr�an adoptarse por medio de una ley sancionada por el Congreso. La Constituci�n de 1853 no las autorizaba ya que las �nicas medidas de car�cter excepcional que reconoc�a, como ya se�alamos, el estado de sitio y la intervenci�n federal, fueron pensadas para hacer frente a la principal amenaza visible en esos momentos: la resistencia de los poderes provinciales. De todos modos, de plantearse situaciones graves que la Constituci�n no hubiera contemplado, es de presumir que s�lo excepcionalmente los presidentes estar�an dispuestos a recurrir a mecanismos de dudosa constitucionalidad.

Resulta veros�mil suponer - teniendo en cuenta la agitada historia pol�tica Argentina- que se dieran situaciones excepcionales en 25 ocasiones a lo largo de 130 a�os. Este es el n�mero de decretos de necesidad y urgencia que, para el per�odo 1853-1983, Ferreira Rubio y Matteo Goretti contabilizan en su trabajo37 . Los 10 decretos de necesidad y urgencia firmados por el presidente Alfons�n entre 1983 y diciembre de 1989 podr�an responder, pero con reservas, al contexto de grave emergencia. Entre tanto, los 166 decretos de necesidad y urgencia reconocidos por el presidente Menem ponen tambi�n de manifiesto la opci�n por una estrategia autocr�tica de gobierno38 . Para ello, cont� con el aval de la Corte Suprema -oportunamente ampliada a trav�s de procedimientos antireglamentarios- que en un fallo adoptado en 1990, cuando los decretos de necesidad y urgencia no estaban a�n constitucionalizados, expuso su doctrina al respecto: los decretos de necesidad y urgencia son v�lidos en la medida en que se dicten frente a situaciones de extrema gravedad que pongan en peligro la continuidad del Estado o signifiquen la disgregaci�n social39 . Un enunciado tan poco preciso respecto de qui�n decide la validez de los decretos abre sin dudas las puertas a la discrecionalidad del Ejecutivo.

Las ventajas estrat�gicas de los decretos de necesidad y urgencia son evidentes. El presidente dicta un decreto y en caso que los legisladores reaccionen con una ley derog�ndolo, el presidente puede vetar dicha decisi�n40 . Le basta contar, por ejemplo, con 1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. La pregunta que de inmediato se plantea es, �por qu� raz�n, siendo el PJ casi mayoritario en el Congreso, el presidente recurri� con tanta frecuencia a los decretos?. Una primera respuesta alude a la expectativa de enfrentar la resistencia de sus propios legisladores si las pol�ticas impulsadas por los decretos fueran sometidas al tr�mite legislativo de rutina. Empero, entre tantos decretos hubo muchos como, por ejemplo, la transmisi�n de partidos de f�tbol por televisi�n o la donaci�n de cemento asf�ltico a Bolivia, que no deber�an haber generado grandes conflictos. Estas evidencias proporcionan otra parte de la respuesta y se refiere al estilo de gesti�n de gobierno de corte autocr�tico al que aludimos m�s arriba.

A diferencia del veto parcial donde el presidente act�a luego de la intervenci�n del Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia evaden claramente su participaci�n. Los costos para formar una coalici�n parlamentaria que revise la decisi�n presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los 2/3 que requiere la insistencia. Adem�s, en numerosas circunstancias, los decretos crean situaciones irreversibles frente a las cuales los legisladores nada pueden hacer. El presidente est�, as�, en condiciones de gobernar descansando en la conducta disciplinada de tan s�lo una minor�a partidaria. El recurso a los decretos de necesidad y urgencia revela, entonces, que el liderazgo del presidente sobre el partido es d�bil, en particular, cuando se trata de innovar en las pol�ticas como lo hizo Menem. A su vez, es suficientemente fuerte como para impedir la formaci�n de una coalici�n opositora.

Los dispositivos hasta aqu� examinados, vetos, insistencias y, en particular, los decretos de necesidad y urgencia, dan cuenta del potencial de indisciplina que albergan los partidos pol�ticos. En t�rminos comparativos, observamos que ese potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. La pregunta que se plantea es porqu�, a pesar de ello, los presidentes han sido m�s o menos exitosos en llevar adelante sus pol�ticas. Por ejemplo, durante el gobierno de Alfons�n, leyes tan conflictivas como la ley de Obediencia Debida y la ley de Punto Final, que revisaban parte de la pol�tica sobre derechos humanos, fueron sancionadas a�n frente a las resistencias ofrecidas por la propia UCR. Asimismo, buena parte de las pol�ticas de reforma del estado impulsadas por Menem, a pesar del viraje que implicaron respecto de la tradici�n ideol�gica peronista, tambi�n fueron aprobadas. En otros t�rminos, nos estamos preguntando porqu� la indisciplina no fue mayor. Intentaremos responder a esta pregunta recurriendo a Angelo Panebianco y su referencia a la capacidad de los partidos pol�ticos de distribuir incentivos, tanto selectivos como de identidad41 .