· Introducci�n

· I. Los incentivos para la autonom�a

· II. La produccion de la disciplina

· III. Los l�mites de la autonom�a

IV. El papel del Congreso

· Conclusiones

IV. EL PAPEL DEL CONGRESO

Hemos analizado hasta aqu� los incentivos que favorecen la autonom�a de los legisladores y aquellos que la limitan Bajo este marco, �c�mo caracterizar el papel del Congreso? A la luz de lo expuesto, resulta evidente que no est� en el horizonte de los legisladores iniciar pol�ticas de gobierno pues �sta, como hemos visto, es tarea del presidente. Sin embargo, no excluye su incidencia en el proceso de decisiones, ya sea modificando las propuestas, negando, demorando o bloqueando su sanci�n52 . Sobre este punto, estudios de caso como las pol�ticas de privatizaciones, la pol�tica fiscal, la reforma del sistema de jubilaciones, la reforma laboral o la ley de patentes medicinales impulsadas bajo el gobierno de Menem, destacan la sustantiva intervenci�n del Congreso53 . Mariana Llanos, por ejemplo, al analizar las pol�ticas de privatizaciones a lo largo del gobierno de Menem, distingue tres fases vinculadas con el comportamiento del Congreso: la delegativa, impulsada por la crisis hiperinflacionaria de 1989, en la cual el Congreso transfiere sus prerrogativas legislativas al presidente; la etapa cooperativa, en que participa activamente en la elaboraci�n de las leyes y, finalmente, la conflictiva, en la que se opone a las iniciativas presidenciales54 .

Por otro parte, podemos comprobar que la participaci�n de los legisladores en la iniciativa legislativa es alta. El cuadro que sigue as� lo pone en evidencia:

Este alto n�mero de leyes promovidas por los legisladores dan cuenta de un cierto rol activo del Congreso. �C�mo se entiende esta alta participaci�n de los legisladores en la iniciativa? En parte, la explicaci�n se encuentra en el control que ejerce el Congreso sobre la agenda parlamentaria. Si bien otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo no descuida la de los propios legisladores55 . Luego, los temas de los que �stos se ocupan no compiten con las pol�ticas de gobierno. En efecto, una lectura r�pida de sus propuestas convertidas en ley ofrece el siguiente panorama: se repiten las transferencias de terrenos e inmuebles de la naci�n a las municipalidades, la creaci�n de juzgados, algunas construcciones de rutas, declaraciones de fiestas especiales (D�a del Tango, Fiesta de la Vendimia), colocaci�n de monumentos, regulaci�n de sectores laborales espec�ficos, etc. Esta especializaci�n en las microiniciativas se corresponde bien con la reputaci�n parroquial y particularista que, en muchas ocasiones se le atribuye al Congreso, en t�rminos derogatorios, en los libros de texto. Por nuestra parte, entendemos que son un ejemplo de la funci�n representativa que desempe�an los legisladores como parte de las relaciones que mantienen con el tejido social. Es en este �mbito donde los legisladores se muestran dispuestos a utilizar al m�ximo sus atribuciones constitucionales. Los temas de las leyes insistidas lo pone en evidencia.

Como lo se�alamos en un trabajo anterior, el Congreso utiliza al m�ximo sus atribuciones constitucionales a prop�sito de iniciativas propias que se dirigen mayoritariamente a satisfacer intereses sectoriales o regionales56 . Por ejemplo, la �nica insistencia aprobada durante la presidencia de Alfons�n recay� sobre una ley que beneficiaba a un grupo de alrededor de 100 bancarios despedidos a prop�sito de una huelga ocurrida en 1959. Bajo el gobierno de Menem, dos insistencias estuvieron vinculadas con la creaci�n de juzgados federales, una declaraba zona de desastre al territorio de la provincia de Santa Cruz por la irrupci�n del volc�n Hudson, una beneficiaba a clubes de f�tbol, otra a la elaboraci�n y venta de vacuna antiaftosa, etc. Siendo leyes iniciadas por los legisladores y de alcances limitados, la insistencia es menos dram�tica de lo que en principio podr�a suponerse dado que b�sicamente no frustra pol�ticas de gobierno ni pone en entredicho el liderazgo presidencial. Prueba de ello es que de las cuatro insistencias a iniciativas del Poder Ejecutivo, dos fueron solicitadas indirectamente por el propio Ejecutivo quien, por esta v�a, daba marcha atr�s a su anterior decisi�n de vetarlas. De hecho, s�lo una de las leyes insistidas bajo el gobierno de Menem, la ley de patentes medicinales, fue pol�ticamente relevante57 .

La importancia que los legisladores atribuyen a este rol, de naturaleza institucional y no partidaria, se pone de manifiesto al observar que los diversos partidos y, ciertamente, en primer lugar el partido de gobierno, logran sancionar iniciativas propias o con la participaci�n de otros partidos. En el cuadro que sigue, desagregamos por partido pol�tico las leyes iniciadas por los legisladores:

Vemos, entonces, que en tanto instituci�n el Congreso se comporta en concordancia con el libreto que propone el esquema de divisi�n de poderes, esto es, como expresi�n de la diversidad de intereses presentes en la sociedad. En este respecto, los legisladores sobresalen en su funci�n representativa. La formulaci�n de las pol�ticas de alcance general, esto es, la funci�n de gobierno queda, como lo indica el mismo libreto, en manos del presidente. Esta divisi�n del trabajo entre Ejecutivo y Legislativo bien puede ser vista como un punto de equilibrio entre la actuaci�n aut�noma de los legisladores y la lealtad que el partido impone al liderazgo presidencial.