 I. Los incentivos para la autonom�a
I. LOS INCENTIVOS PARA LA AUTONOM�A
1.- El dise�o constitucional: la "centralidad" limitada del Poder Ejecutivo
El r�gimen presidencial argentino ha sido calificado por algunos autores como "hiperpresidencialista" 13 . En apoyo de esta caracterizaci�n se hace referencia tanto a las importantes atribuciones constitucionales del presidente como a ciertos desarrollos hist�ricos, en particular, las debilidades del federalismo argentino y la tendencia de los dos principales partidos pol�ticos a generar liderazgos carism�ticos. De acuerdo con esta l�nea de interpretaci�n, estos factores contribuyeron a centralizar y concentrar el poder en el Ejecutivo y a debilitar las atribuciones del Congreso que qued�, as�, en una posici�n subordinada a las directivas del presidente. En esta secci�n queremos mostrar que a pesar del lugar preeminente que ocupa la presidencia en el proceso pol�tico argentino el papel del Congreso es m�s relevante de lo que la perspectiva "hiperpresidencialista" supone. Con ese objetivo, tomaremos como punto de partida el proceso constituyente de 1853 y el papel asignado al Ejecutivo y al Congreso en el sistema institucional argentino.
Es sabido que los reg�menes democr�ticos est�n atravesados por la tensi�n existente entre representar y gobernar. Desde este punto de vista, resulta incontestable afirmar que los presupuestos prescriptivos que inspiraron al constitucionalismo argentino privilegiaron la capacidad de gobernar. Tras la ca�da del orden colonial, el proceso de reemplazar la autoridad de la corona espa�ola por una propia fue repetidamente frustrado por innumerables conflictos regionales, sediciones y guerras. En consecuencia, los constituyentes argentinos debieron hacerse cargo ante todo de los peligros de la anarqu�a. Una preocupaci�n central fue dotar de capacidad de decisi�n a los nuevos gobiernos, permanentemente jaqueados por los liderazgos locales que desafiaban el monopolio del uso de la fuerza y la integridad territorial del incipiente estado argentino. El problema se trat� de resolver con la creaci�n de un Poder Ejecutivo fuerte.
Juan Bautista Alberdi, cuya obra ejerci� gran influencia en los debates de la Asamblea Constituyente de 1853, distingui� dos momentos en el desarrollo del constitucionalismo hispanoamericano luego de la independencia:
"En la primera �poca constitucional se trataba de debilitar el poder hasta lo sumo, creyendo servir de ese modo a la libertad. La libertad individual era el grande objetivo de la revoluci�n que ve�a en el gobierno un elemento enemigo, y lo ve�a con raz�n porque as� hab�a sido bajo el r�gimen destru�do. Se proclamaban las garant�as individuales y privadas, y nadie se acordaba de las garant�as p�blicas, que hacen vivir a las garant�as privadas. Este sistema, hijo de las circunstancias, lleg� a hacer imposible �el establecimiento del gobierno y del orden. Todo fue anarqu�a y desorden, cuando el sable no se erigi� en gobierno por s� mismo�Pero hemos venido a tiempos y circunstancias que reclaman un cambio en el derecho constitucional sudamericano, respecto a la manera de constituir el poder ejecutivo. Las garant�as individuales proclamadas con tanta gloria, conquistadas con tanta sangre se convertir�n en palabras vanas, en mentiras relumbrosas, si no se hacen efectivas por medio de las garant�as p�blicas. La primera de �stas es el gobierno, el poder ejecutivo revestido de la fuerza capaz de hacer efectivos el orden constitucional y la paz, sin las cuales son imposibles la libertad, las instituciones, la riqueza, el progreso" 14
La creaci�n de un poder ejecutivo vigoroso respondi� a una percepci�n compartida acerca de los desaf�os de la �poca15 . Comparado con su par de Estados Unidos, cuya constituci�n, entre otras, fue tomada como modelo, el Ejecutivo argentino se distingui� tempranamente por tres atribuciones: la declaraci�n del estado de sitio, la intervenci�n federal y la iniciativa legislativa. Las dos primeras fueron al encuentro del mismo problema: asegurar recursos al gobierno central para hacer frente a la resistencia que pudieran oponer las fuerzas pol�ticas provinciales. "Chile ha hecho ver -escribi� Alberdi- que entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la anarqu�a le desobedece como presidente republicano" 16 . La tercera, la iniciativa legislativa, se relaciona con el proyecto modernizador de la elite en el poder. En este caso, urg�a transformar a la Argentina de mediados del siglo XIX, un pa�s desierto y pobre, en una sociedad moderna y desarrollada. La iniciativa legislativa, conferida tambi�n al presidente, pareci� ser la herramienta apropiada para alcanzar ese objetivo. La presidencia deb�a ser, entonces, la fuerza motora del gobierno dirigida hacia la transformaci�n del pa�s.
La confianza en que un presidente dotado de estas atribuciones sentara las bases de un orden pol�tico estable y modernizara el pa�s, no implic� que los constituyentes argentinos desatendieran los peligros de la tiran�a. "S�lo la Constituci�n - sostuvo el representante de la provincia de San Luis, Delf�n B. Huergo - puede crear una autoridad fuerte y vigilante, pero una autoridad prudentemente dividida entre poderes de l�mites fijos, que al mismo tiempo de hacer imposible su abuso, puede garantir a los ciudadanos en el goce de sus derechos"17. En consecuencia, incorporaron los mecanismos de divisi�n de poderes y frenos y contrapesos seg�n lo dictaba el patr�n estadounidense. Por ejemplo, ninguna de las tres atribuciones arriba mencionadas fue exclusiva del poder Ejecutivo, esto es, o era compartida o deb�a ser avalada por el Congreso. De este modo, la arquitectura constitucional argentina tambi�n abri� diferentes canales de acceso y oportunidades de veto en el proceso de toma de decisiones. El resultado de estos arreglos institucionales es conocido: la especial combinaci�n entre atribuciones presidenciales fuertes junto a recursos de poder pol�tico inciertos. Una presidencia que carece de apoyo o no cuenta por lo menos con la tolerancia del Congreso corre el riesgo de que sus atribuciones terminen siendo puramente nominales.
Nos hemos detenido en forma breve y esquem�tica en los or�genes de los roles de gobierno y expectativas depositadas en ellos porque proveen una primera informaci�n acerca de las instituciones y cargos sobre los que se espera fluyan los recursos gubernamentales. Si bien la conformaci�n de los roles es un fen�meno mucho m�s complejo que su definici�n constitucional, ateni�ndonos exclusivamente a este aspecto, puede sostenerse que en Argentina la distribuci�n del poder institucional, en comparaci�n con su modelo estadounidense, se inclin� en favor del Poder Ejecutivo. En primer lugar, al otorgarle ventajas estrat�gicas por intermedio de la declaraci�n del estado de sitio y la intervenci�n federal18 . En segundo lugar, al privilegiar, desde un principio, el liderazgo presidencial como art�fice de la innovaci�n pol�tica.
Desde sus inicios, pues, la presidencia en la Argentina tuvo asignado el centro del sistema pol�tico. Una historia pautada por la presencia de fuertes l�deres y la inestabilidad pol�tica reforz� dicha posici�n. Sobre este �ltimo punto, no est� dem�s subrayar que los recurrentes golpes de Estado, al tiempo que discontinuaron las actividades del Congreso -limitando as� el desarrollo de sus capacidades institucionales- permitieron que el Ejecutivo extendiera los alcances de su autoridad y acumulara facultades y "expertise". Si agregamos, adem�s, que el desarrollo institucional cristaliza orientaciones normativas y expectativas, este conjunto de factores termin� depositando en la presidencia la misi�n de fijar las iniciativas y prioridades de la vida pol�tica. En este marco, el rol del Congreso es b�sicamente reactivo, centrado en la tarea de revisar la legislaci�n con la que se confronta. Liderazgo presidencial, fiscalizaci�n parlamentaria, estos son los par�metros constitucionales e hist�ricos a partir de los cuales debe ser analizada la relaci�n Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.
La centralidad del Ejecutivo en los t�rminos planteados no termina, sin embargo, de cancelar los riesgos inherentes al esquema de divisi�n de poderes, la inercia y par�lisis gubernamental. Salvo situaciones excepcionales donde el Ejecutivo toma decisiones que el Congreso no puede revertir, el dise�o constitucional no incluye mecanismos que aseguren un comportamiento d�cil o pasivo por parte de los legisladores. Es en este respecto que, al evaluar el lugar de la presidencia en el sistema institucional argentino, resulte m�s pertinente hablar de centralismo limitado19 . A diferencia de esquemas centralizados donde el Ejecutivo cuenta con dispositivos m�s contundentes para imponer sus decisiones20 , bajo un esquema de centralismo limitado, el papel de los legisladores no puede ser subestimado, a�n cuando se limiten a legitimar las iniciativas del Ejecutivo cuando, en principio, podr�an frenarlas, revisarlas o rechazarlas. La existencia de estas opciones no es tenida en cuenta por la tesis hiperpresidencialista cuando de hecho revelan que el dise�o constitucional reserva un espacio de intervenci�n aut�noma a los legisladores. Bajo este marco, un presidente no puede llevar adelante sus iniciativas sin una m�nima base de apoyo en el Congreso. Coloc�ndonos en la hip�tesis m�s extrema en la que el presidente toma sus decisiones por decreto, constitucionalmente, necesita del apoyo mayoritario en el Congreso. Y a�n cuando el acatamiento a las normas constitucionales en la Argentina actual es un problema, el presidente requiere de la tolerancia del Congreso. En s�ntesis, el Congreso no puede ser ignorado.
2. Los partidos pol�ticos: caracter�sticas organizativas
Nos hemos ocupado hasta aqu� de los dispositivos constitucionales para concluir que tienen incorporados incentivos favorables al comportamiento independiente de los legisladores. En este respecto, el marco constitucional argentino se ajusta a las caracter�sticas propias de los reg�menes presidenciales basados en el principio de divisi�n de poderes. Cabe considerar ahora el impacto de los partidos pol�ticos.
Las potenciales consecuencias de la irrupci�n de los partidos pol�ticos de masas sobre el modelo de divisi�n de poderes han sido suficientemente subrayadas por la literatura especializada21 . En primer lugar, el lazo partidario crea un v�nculo entre Ejecutivo y Legislativo, quebrando de este modo los l�mites impuestos por los principios de divisi�n de poderes y frenos y contrapesos. Cuando la misma filiaci�n partidaria une al presidente con la mayor�a legislativa los dispositivos de mutuo control dejan de ser operativos. En segundo lugar, la presencia de los partidos superpone a la relaci�n Ejecutivo-Congreso de naturaleza institucional, la dial�ctica gobierno-oposici�n de naturaleza partidaria. Ahora bien, para que los partidos operen en las direcciones se�aladas es preciso que est�n en condiciones de imponer disciplina.
Como lo se�alamos en la introducci�n, una de las variables m�s utilizadas para explicar el nivel de disciplina de los partidos en los reg�menes presidenciales es el sistema electoral, en particular, el control que ejerce el partido sobre las listas. Se sostiene que dicho control genera una situaci�n de dependencia de los legisladores respecto del liderazgo del partido lo que hace m�s probable su comportamiento disciplinado en el Congreso. Argumentaremos a continuaci�n que, en el caso argentino, a pesar de que el control de las listas se encuentra efectivamente en manos del partido, la organizaci�n descentralizada y las reglas de competencia interna de la UCR y el PJ conspiran contra la capacidad de los l�deres de descansar en la disciplina de los legisladores.
Los dos principales partidos argentinos poseen una organizaci�n descentralizada y reglas de competencia democr�ticas para elegir sus autoridades y candidatos. La estructura descentralizada naci� como respuesta a las disposiciones constitucionales de orden federal y electoral que establecen que cada una de las provincias constituye un distrito plurinominal. Los partidos replicaron estas divisiones, dando origen a dos grandes estructuras de autoridad: la nacional y la provincial. A su vez, las organizaciones provinciales de los partidos reproducen las unidades electorales existentes en las distintas provincias -vinculadas con las leyes electorales provinciales- generando as� una tercer estructura de autoridad, la local.
En cuanto a la nominaci�n de las principales autoridades y candidatos a cargos electivos nacionales, tanto la UCR como el PJ adoptaron el sistema de elecciones directas. En el caso de la UCR s�lo participa en las elecciones internas la masa de afiliados. En cambio, en el PJ, un n�mero importante de organizaciones provinciales adoptaron el sistema de primarias abiertas22 . Asimismo, ambos partidos tienen incorporadas cl�usulas - si bien con una barrera del 25%- que otorgan representaci�n a la minor�a, tanto en la estructura de autoridad del partido como en la conformaci�n de la lista de candidatos23. Esto �ltimo significa que all� donde la magnitud del distrito es m�s grande, dado el sistema de representaci�n proporcional vigente, la probabilidad de que resulten electos legisladores representantes de l�neas rivales internas son m�s altas. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires elige cada dos a�os 35 diputados. La boleta electoral contiene, entonces, 35 nombres. Cuando la minor�a del partido obtiene representaci�n en la lista porque obtuvo por lo menos el 25% de los votos en la competencia interna, sus candidatos se ubicar�n en el cuarto, octavo, doceavo y as� sucesivamente, puesto de la lista. Teniendo en cuenta la base electoral de la UCR y el PJ en la provincia, se calcula que, cuando menos, dos o tres candidatos de la minor�a resultar�n electos.
Dadas las caracter�sticas descriptas, el control de las nominaciones, es decir, la decisi�n de quienes integrar�n la lista, no se encuentra centralizado en la organizaci�n nacional. Para empezar, se halla distribuido entre los 24 distritos electorales. Y tampoco est� centralizado en las organizaciones provinciales, por lo menos en los distritos m�s grandes, por las razones indicadas en el p�rrafo anterior. Como un dato m�s, puede agregarse que tampoco est� centralizado en aquellos distritos que adoptaron como sistema electoral provincial la ley de lemas24. Vemos, entonces, que a�n cuando el partido en cuanto instituci�n tenga asegurada la confecci�n de las listas para cargos electivos nacionales, este s�lo hecho no asegura que los l�deres nacionales est�n en condiciones de controlar el comportamiento de los futuros legisladores. Se trata de un sistema que genera m�ltiples lealtades ya que el liderazgo nacional en ambos partidos se apoya en una coalici�n de l�deres provinciales que descansan, a su vez, en coaliciones de l�deres locales.
El interrogante que plantea este entramado pol�tico se vincula con el grado de cohesi�n del liderazgo nacional. La descentralizaci�n organizativa no necesariamente es un problema si existe otro factor capaz de aglutinar a los l�deres. Es sabido que la ideolog�a es uno de dichos factores. Pero su eficacia en los casos que nos ocupan es baja dada la d�bil densidad ideol�gica de las divisiones partidarias internas as� como la corta distancia ideol�gica existente entre los partidos en general. La prueba del primer fen�meno est� en los permanentes realineamientos internos antes y despu�s de los resultados electorales, ciertamente, en forma m�s pronunciada en el PJ. Se trata sobre todo de movimientos que responden a articulaciones electorales. En consecuencia, lo que une al l�der a su base de apoyo en el partido son las perspectivas de �xito en las urnas que cada uno de ellos abriga. Las elecciones constituyen, entonces, el momento decisivo ya que consolidan o debilitan los liderazgos. De este modo, el triunfo electoral se convierte en el principal factor de cohesi�n.
La fortaleza de los liderazgos partidarios se encuentra, entonces, sujeta al ciclo electoral y estrechamente vinculada con los cargos ejecutivos de gobierno, tanto en el nivel nacional como provincial. La raz�n es tan simple como obvia, los cargos ejecutivos arriman recursos que los l�deres utilizan para consolidar su coalici�n de apoyo. No casualmente, desde la vuelta a la democracia, la Argentina ha asistido a un amplio proceso de reformas constitucionales provinciales - para llegar tambi�n, en 1994, a la Constituci�n nacional- donde una de las cl�usulas obligadas ha sido introducir la reelecci�n de los cargos ejecutivos25 . La estructura de autoridad del partido corre as� el riesgo de ser escasamente aut�noma de la estructura institucional de gobierno y esto es m�s cierto para el PJ que para la UCR.
Dada esta vinculaci�n entre cargos en el partido y cargos en el gobierno, la situaci�n de los liderazgos partidarios es diferente seg�n si el partido se encuentra en el gobierno o en la oposici�n. Cuando el partido gana las elecciones presidenciales, el liderazgo nacional accede a muchos m�s recursos, desde la distribuci�n de cargos hasta los mecanismos de presi�n y persuasi�n econ�micos que el manejo del aparato estatal pone a su disposici�n26 . En cambio, en la oposici�n, el liderazgo del partido tiende a ser m�s d�bil y sujeto a desaf�os ya que son escasos los incentivos selectivos a su alcance. S�lo un triunfo electoral puede contribuir a restablecer el poder del liderazgo del partido de oposici�n. A su vez, la derrota del partido de gobierno abre las puertas a los reacomodamientos internos. �Qu� efectos puede tener este esquema sobre el comportamiento de los legisladores? El apoyo de los legisladores al liderazgo partidario est�, en principio, condicionado por el �xito que �ste asegure al partido en las pr�ximas elecciones. Pero dada la incertidumbre respecto de los resultados futuros, tambi�n es incierta la actitud que adoptar�n los legisladores ya que la decisi�n acerca de lo que contribuye al �xito es materia opinable. Nuevamente, la disciplina no est� asegurada.
Permit�senos recapitular ahora lo hasta aqu� analizado, uniendo las caracter�sticas de los partidos al esquema constitucional que presentamos en la primera parte de nuestro trabajo. En primer lugar, el liderazgo decisivo es el del presidente de la naci�n, a la vez, l�der del partido27 . En segundo lugar, los liderazgos alternativos, producto de la organizaci�n descentralizada de los partidos y mecanismos de selecci�n de los candidatos, genera m�ltiples lealtades al interior del partido y �stas se encuentran representadas en el Congreso. Esto nos permite subrayar dos cuestiones. Por un lado, que para dar cuenta de la disciplina, es indispensable dirigir la atenci�n a las iniciativas legislativas del presidente ya que en sus manos se encuentra la definici�n de las prioridades y pol�ticas de gobierno. Su pol�tica es la pol�tica del partido. Por otro, que dicha disciplina, dada la heterogeneidad interna de su partido en el Congreso y trat�ndose de un r�gimen presidencial, es preciso producirla. Este es el tema de la pr�xima secci�n.
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