· Introducci�n

· I. Los incentivos para la autonom�a

· II. La produccion de la disciplina

III. Los l�mites de la autonom�a

· IV. El papel del Congreso

· Conclusiones

III. LOS L�MITES DE LA AUTONOMIA

1. Los partidos pol�ticos y la distribuci�n de incentivos selectivos.

Siguiendo a otros autores, A. Panebianco subraya que las posibilidades de supervivencia de los partidos pol�ticos en cuanto organizaci�n est�n vinculadas, en parte, con su capacidad de distribuir incentivos selectivos. Esto es, el partido debe estar en condiciones de ofrecer cargos, remuneraci�n, prebendas, honores, etc., a aquellos que lo integran para que sigan participando en la organizaci�n y se sujeten a sus reglas. La arena parlamentaria es uno de los �mbitos donde los partidos despliegan dicho esfuerzo y puede observarse, en particular, en la estructura de autoridad del bloque partidario, en la integraci�n de las comisiones y en los roles que cumplen los liderazgos parlamentarios.

Dadas las distintas l�neas y corrientes que coexisten en el seno de los partidos, uno de los primeros desaf�os que enfrenta el heterog�neo conjunto de legisladores es mantener la unidad. El esquema organizativo destinado a cobijar a las autoridades partidarias parlamentarias puede ser visto como un instrumento al servicio de la b�squeda de un punto de equilibrio. No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendible elasticidad. En efecto, para hacer frente a cambios en las relaciones de poder internas, los partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos, multiplicando, por ejemplo, el n�mero de vicepresidencias de bloque, creando nuevas secretar�as, designando suplentes donde antes hab�a solo titulares, como a disminuir su n�mero. El cuadro no. 5 da cuenta de este fen�meno, m�s oscilante en el caso del PJ:

La integraci�n de las comisiones es otro recurso que disponen los partidos para responder a las expectativas de los legisladores. La importancia que para los partidos reviste la capacidad de distribuir incentivos selectivos se pone aqu� de manifiesto en el incremento del n�mero de comisiones en las C�maras como lo indica el siguiente cuadro:

Teniendo en cuenta la baja tasa de reelecci�n de los legisladores dif�cilmente el aumento en el n�mero de comisiones responda, por ejemplo, a la necesidad de generar mayor "expertise" y profesionalizaci�n. Si bien esto puede observarse en ciertas comisiones, inmediatamente tocaremos este punto, el criterio que preside su integraci�n es fundamentalmente distributivo, dirigido a satisfacer las demandas por acceder a los recursos clientelares del Congreso que plantean las distintas l�neas partidarias.42 La organizaci�n descentralizada del proceso legislativo es, en este sentido, funcional a las necesidades de los partidos en cuanto organizaci�n.

Otro recurso que poseen los partidos est� vinculado con los roles asignados a los l�deres parlamentarios. Estos son particularmente relevantes en los casos del l�der de bloque y los presidentes de las comisiones del partido de gobierno. La importancia de los cargos mencionados descansa en el papel que desempe�an como nexos entre los legisladores y el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta funci�n lo proporciona su participaci�n en las reuniones semanales de gabinete 43. Su papel es activo en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, est� all� para promover las iniciativas del presidente ante su bloque; por otro, debe llevar la posici�n de los legisladores al gabinete y, finalmente, debe negociar con los jefes de los otros bloques.

Dado que el jefe de bloque controla la distribuci�n de buena parte de los recursos clientelares que el Congreso reserva a los partidos pol�ticos, podr�a pensarse que �ste es un instrumento al servicio de la disciplina interna 44. Sobre este punto, conviene subrayar que el jefe de bloque es designado por los legisladores de su bancada de modo que el voto de los legisladores es una moneda de intercambio que condiciona aqu�l control. De hecho, lo que resulta decisivo parra asegurar la cohesi�n es la capacidad del jefe de bloque de lograr y mantener el equilibrio interno.

Los presidentes de comisi�n desempe�an un papel similar a los jefes de bloque pero en escala menor. Coordinan intereses y preferencias del Ejecutivo, de los legisladores de su bloque y la oposici�n, a prop�sito de pol�ticas espec�ficas. Entre tantas comisiones, algunas son claves para la marcha del gobierno. Una de ellas es la Comisi�n de Presupuesto y Hacienda. Esta comisi�n es una de las pocas que se aparta de las reglas generales en cuanto a duraci�n en el cargo y "expertise". Entre 1983 y 1995 encontramos un n�cleo de legisladores tanto de la UCR como del PJ que han formado parte de ella, ya sea en forma continua o intermitente. Asimismo, entre sus integrantes se encuentran quienes cuentan como antecedente el haber sido ministros de econom�a en sus provincias. Adem�s de tratar el presupuesto, la pol�tica impositiva, todo proyecto que implique gastos, la Comisi�n ha tenido una participaci�n central en las decisiones vinculadas con la reforma del estado impulsadas por Menem. La interacci�n de esta comisi�n, en particular su presidente, con los funcionarios del Poder Ejecutivo y, en especial, con el ministerio de Econom�a, es cotidiana 45.

Tanto el jefe de bloque como los presidentes de las comisiones m�s importantes nos remiten al conjunto de "hombres del presidente" o, lo que es lo mismo, del l�der del partido, en el Congreso. Esto no implica que deben necesariamente pertenecer a su c�rculo m�s cercano. Bajo el gobierno de Alfons�n, C�sar Jaroslavsky, que ocup� el cargo de jefe de bloque de diputados de la UCR incluso hasta despu�s de finalizado el mandato presidencial, s� estaba alineado en la misma corriente interna del presidente. En cambio, los dos jefes de bloque del PJ hasta 1995, Jos� L. Manzano (1984-1991) y Jorge Matzkin (1991-1998) no pertenec�an al grupo de leales del presidente46 . De todos modos, esta cercan�a a la figura presidencial no los exime de estar sujetos a los avatares de la competencia partidaria. En un momento dado, ni C�sar Jaroslavsky ni Jorge Matzkin lograron ser incluidos en las listas electorales de sus respectivas provincias a la hora de renovar sus mandatos.

2. Los partidos pol�ticos y la distribuci�n de incentivos colectivos

El otro tipo de incentivos que distribuyen los partidos pol�ticos es el de identidad. Todos los partidos reconocen, por lo menos en sus or�genes, ciertos principios de solidaridad a partir de los cuales sus integrantes se agrupan en vista de la persecuci�n de fines colectivos. No es nuestra intenci�n detallar aqu� los principio de solidaridad que dieron origen a los dos grandes partidos argentinos, la UCR y el PJ, sellando sus respectivas identidades. Lo cierto es que �stas conservan su vigor y no es dable pensar que un peronista se pase al radicalismo o viceversa. Los disidentes podr�an, sin embargo, crear una nueva organizaci�n. Sin embargo, sus posibilidades de competir son d�biles dado que la estructura de oportunidades est� concentrada en la UCR y el PJ, los dos �nicos partidos de alcance nacional. En consecuencia, la tendencia a la polarizaci�n en las elecciones presidenciales y el formato b�sicamente bipartidista del sistema de partidos que centra la competencia alrededor de dos familias, radicales y peronistas o, en la actualidad, alianza y peronistas, tienen un efecto central: instalar la dial�ctica gobierno-oposici�n de naturaleza partidaria que opera como dispositivo regulador del nivel de indisciplina de los legisladores. Por esta raz�n, y a diferencia, por ejemplo, de lo que sucede en Brasil, los disidentes tienen menos incentivos para amenazar con medidas extremas tales como romper con el partido, formar otro bloque en la c�mara o pasarse a las filas opositoras. En todo caso, el PJ ha sido m�s tolerante con cierto tipo de maniobras que implicaron escisiones del partido en el nivel distrital a sabiendas que los disidentes dar�an luego marcha atr�s y volver�an a la organizaci�n madre. Este comportamiento ha sido visto como una estrategia v�lida para dirimir conflictos internos47 .

La peculiar dial�ctica gobierno-oposici�n que instala el sistema de partidos argentino contribuye tambi�n a que el partido de oposici�n, cuyo liderazgo suele ser m�s vulnerable por contar con menos recursos, logre mantener la disciplina. El incentivo se encuentra, justamente, en ocupar el espacio de la oposci�n. Este s�lo hecho puede actuar como mecanismo disciplinador como sucedi� con los tres bloques en los que se dividi� en su momento el PJ estando en la oposici�n bajo el gobierno de Alfons�n48 . En el momento de las votaciones, todos los bloques votaron juntos. En tanto se piense como alternativa de gobierno, el partido de oposici�n debe exhibir escasas fisuras ante las iniciativas gubernamentales. Estar en la oposici�n facilita las cosas dado que, a diferencia del partido de gobierno, la oposici�n puede elegir cuando actuar. En este sentido es preciso tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede en buena parte de los reg�menes parlamentarios donde la oposici�n ocupa sobre todo un espacio simb�lico, en un r�gimen presidencial puede participar en el proceso de toma de decisiones cuando el gobierno no cuenta con mayor�a absoluta. Tanto puede estar en condiciones de vetar las propuestas del gobierno, como bloquear su tratamiento o participar en su elaboraci�n.

Cuando el partido de oposici�n controla una de las c�maras, como sucedi� bajo el gobierno de Alfons�n, su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuye a cohesionar al partido gobernante. En cambio, cuando el poder de la oposici�n es menor, como sucedi� entre 1989 y 1995, y s�lo puede en ocasiones apelar al quorum - no prestar n�mero para que se inicien las sesiones -, abre en las filas del partido gobernante un espacio para plantear las diferencias. Estas diferencias en el poder relativo de la oposici�n puede ser una de las posibles razones que expliquen el distinto nivel de disciplina que exhibieron la UCR y el PJ bajo sus respectivos gobiernos49 .

Por �ltimo, cabe mencionar otro efecto de la dial�ctica gobierno-oposici�n, vinculado esta vez con la creaci�n de reglas informales. Una de ellas se refiere al tema del control de la agenda parlamentaria50 . Cuando en la primera parte de nuestro trabajo tratamos el papel asignado al presidente, se�alamos, entre otras cosas, que se esperaba que fijara las prioridades en materia de pol�ticas p�blicas. Sin embargo, esta aspiraci�n no fue acompa�ada de reglas para hacerla m�s efectiva, tales como otorgar prioridad a las iniciativas legislativas del Ejecutivo o limitar el tiempo de su tratamiento. Tampoco pareci� necesario introducirlas cuando se reform� la Constituci�n en 1994 a diferencia de lo que se observa, por ejemplo, en las constituciones de Chile y Brasil. Sigue vigente el mecanismo habitual por el cual el control de la agenda est� en manos de la Comisi�n de Labor Parlamentaria de cada una de las c�maras, integrada por los jefes de bloque de los distintos partidos. Este procedimiento otorga al Congreso amplias facultades para decidir el orden de los temas a tratar. Sin embargo, la Comisi�n sigue una regla informal, aceptada tanto por el partido de gobierno como por la oposici�n, de otorgar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo51 . El reconocimiento de esto que podr�amos llamar prerrogativas del partido de gobierno, encuentra sustento, a nuestro juicio, en la mec�nica de competencia bipartidista. Dado que en el horizonte de la oposici�n se encuentra la posibilidad de alcanzar la presidencia, la aceptaci�n de esta regla descansa en la confianza de que seguir� siendo acatada en el futuro.

Esta misma regla opera tambi�n cuando se procede a integrar las comisiones y sus autoridades. El criterio de asignaci�n adoptado es el de la proporcionalidad, esto es, las comisiones se conforman de acuerdo con el n�mero de legisladores que posee cada bloque pol�tico en las C�maras. Esta regla se diferencia de la mayoritaria, utilizada en Estados Unidos, que asegura el control de todas las comisiones al partido con el mayor n�mero de legisladores en la C�mara. En el caso argentino, es parte de la pr�ctica que el partido de gobierno, a�n cuando no cuente con mayor�a en la C�mara, como sucedi� con la UCR en el Senado en el per�odo 1983-1989, tenga reservada la presidencia de las comisiones m�s importantes, en particular, Presupuesto y Hacienda, Relaciones Exteriores, Asuntos Constitucionales y Legislaci�n General. Esta modalidad combina, entonces, la regla de la proporcionalidad con la regla informal que reconoce prerrogativas al partido de gobierno.