· Introducci�n

· I. Democratizaci�n, dinero y pol�tica

· II. Caracter�sticas fundamentales del financiamiento de la pol�tica

· III. Los sistemas de financiamiento de los partidos pol�ticos y las campa�as electorales

· IV. El acceso de los partidos pol�ticos a los medios de comunicaci�n social

V. Mecanismos e instituciones de control

· VI. El r�gimen de sanciones

· VII. Balance y recomendaciones

V. MECANISMOS E INSTITUCIONES DE CONTROL

A. La rendición de cuentas de los partidos políticos

1. Informes y balance

Casi todos los países de este estudio (17 del total de 18), comprenden dentro de sus legislaciones la obligación de rendir cuentas. El único país que no cuenta con este tipo de procedimiento es Uruguay.

Si bien la rendición de cuentas se encuentra, en algunos países, vinculada específicamente al financiamiento público, es decir, a responder por el buen manejo y destino de los fondos provenientes del Estado, en América Latina existe una tendencia al establecimiento de procedimientos que comprenden tanto la rendición de cuentas relativa a las subvenciones públicas como a los ingresos de carácter privado y a los movimientos financieros de los partidos realizados sobre la base de tales contribuciones.

Guatemala y Panamá son los países en los que la rendición de cuentas está ligada estrictamente a la financiación pública. En el primer caso, los partidos están obligados a rendir cuentas fundamentalmente acerca de los gastos y destino de los fondos estatales. En el segundo, los partidos deben realizar una justificación de los gastos electorales con el fin de tener derecho a la subvención estatal post-electoral 64. En los países restantes deben hacer públicos o someter a consideración del órgano de control los movimientos financieros realizados a partir de los fondos públicos y privados.

Las modalidades de rendición de cuentas son diversas. Ellas van desde comprobaciones de gastos (Costa Rica y Nicaragua); contabilidad de ingresos y egresos firmadas por contadores colegiados o no (Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Venezuela,); balances financieros; registros contables de ingresos, bienes y/o especies; (Bolivia y Paraguay); libros de ingresos y egresos, de Inventarios y de Balance (Chile); informes públicos de ingresos y egresos (Colombia); informes del origen, monto y empleo de toda modalidad de financiamiento (México); estados de patrimonio y cuentas de ingresos y egresos certificados por contador colegiado (Honduras y Venezuela); lista de donaciones privadas (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua y Paraguay); y balances y estados de resultados auditados por firma calificada, según Reglamento de Contratación de Firmas de Auditoría Independiente (Bolivia).

En todos los casos, la tarea de la rendición de cuentas recae fundamentalmente en los partidos políticos, siendo pocos los países en los que la legislación electoral involucra a los candidatos o donantes en este procedimiento. Únicamente en 3 países se especifica la rendición de cuentas directa de los donantes (Bolivia, Brasil y Colombia). En el caso de Bolivia, se establece que las donaciones realizadas por empresas privadas nacionales deben constar en la contabilidad de la propia empresa. En el caso de Brasil las donaciones de personas físicas o jurídicas deben ser efectuadas, mediante depósitos bancarios, directamente a la cuenta del fondo partidario y las donaciones en recursos financieros deben obligatoriamente ser efectuadas por cheque cruzado a nombre del partido político ó por depósito bancario directamente a la cuenta del partido político. Esta documentación aparecerá dentro de los informes contables que los partidos presentan ante la Justicia Electoral, quien determinará a su vez si las donaciones no han excedido los límites previamente establecidos (2% de la facturación bruta del año anterior a la elección). Por su parte, en el caso de Colombia, las donaciones efectuadas por personas jurídicas deben contar con una autorización de la mitad + 1 de los miembros de la Junta Directiva, Junta de Socios o de Accionistas, dejando constancia de ello en el acta respectiva.

Además, en muy pocos países se contempla la rendición de cuentas por parte del candidato. En el caso de Brasil, el procedimiento de rendición de cuentas se dirige a los candidatos de los partidos políticos que compiten por cargos del Ejecutivo, del Senado Federal y de diputados generales, estatales o distritales. Sin embargo dicha rendición se lleva a cabo ante los comités financieros de los mismos partidos y no ante órganos de control externos, mediante la presentación de extractos de sus cuentas bancarias y relaciones de cheques. En Colombia y Honduras por su parte, la legislación se refiere a la rendición de cuentas de los candidatos de los partidos (en el primer país) y de los candidatos independientes (en el segundo país). En el caso paraguayo la rendición de cuentas de los candidatos se efectúa ante los Tribunales Electorales partidarios.

La rendición de cuentas es una de las armas más efectivas para controlar los movimientos financieros de los partidos y candidatos y para evitar -o al menos reducir- los excesos en el financiamiento de las campañas y la influencia de dineros ilícitos. No obstante, el "disclosure" muchas veces genera grandes cantidades de información que ni los órganos de control, los medios de comunicación, o los votantes son capaces de asimilar en un corto plazo. Larry Sabato --evocando al politólogo David Adamy-- al referirse a los mecanismos de rendición de cuentas en Estados Unidos señala: "…las leyes que exigen revelar cuentas generan más información de la que puede ser manejada por los medios de comunicación o los electores. El volumen de los informes financieros recopilados por la Comisión Federal de Elecciones está generando una creciente presión"... 66

Como señalamos anteriormente, en América Latina no es muy común que los funcionarios electos (o que hayan ya asumido su cargo) sean efectivamente sancionados o removidos de su puesto en caso de que la información obtenida mediante la rendición de cuentas demuestre algún tipo de transgresión a las normas que rigen el financiamiento de los partidos y de las campañas. Además del volumen de información que pueda generar la rendición de cuentas, en todos los países de la región, los procedimientos de este tipo se llevan a cabo una vez realizadas las elecciones. Lo anterior hace imposible la detección de operaciones irregulares que puedan ser sancionadas no sólo judicialmente sino a través del voto popular 67.

2. Publicidad

El control del financiamiento de los partidos en la región se reduce por lo general a la fiscalización realizada por las instituciones del Estado. En la mayor parte de países, los ciudadanos tienen poco conocimiento de la procedencia de las contribuciones otorgadas a los partidos y de la forma en que las fuerzas políticas manejan sus fondos.

Si bien en América Latina existe una tendencia hacia la apertura de la información a los ciudadanos a través de la publicación de los balances de los partidos, ésta es aún incipiente. En 9 de los 18 países estudiados existe algún tipo de disposición al respecto (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Nicaragua, y Perú). No obstante, la publicación se limita en la mayoría de los casos a los Boletines, Gacetas o Diarios Oficiales, que recibe y lee una mínima parte de los ciudadanos.

La publicación en los diarios oficiales no produce mayores efectos en términos de control dado que la información de los ingresos y gastos de los partidos no llega todavía a la gran mayoría. Por lo tanto, se impone en la región la necesidad de buscar nuevos mecanismos para que los partidos y candidatos hagan públicos y transparentes sus movimientos financieros, la forma en que administran sus recursos así como el origen o destino de los fondos con que los partidos y candidatos financian sus actividades. Informar a la población acerca de quiénes contribuyen con la causa electoral o permanente de los partidos resulta trascendental para verificar la coherencia del discurso de los candidatos y la sinceridad de la postura de los partidos en relación con determinados temas. Sólo con este tipo de información, los electores estarán en capacidad de emitir un "voto informado"68 . Ese es en síntesis el principal objetivo de la rendición de cuentas y su correspondiente publicación: "…posibilitar que cualquier persona pueda plantear sus inquietudes sobre el financiamiento político para el debate público, o para incitar a los partidos políticos y candidatos a que utilicen sus recursos sin generar controversias. El ciudadano elector está llamado a actuar como árbitro en casos de mal manejo financiero". 69

B. Organos de Control

En general, la legislación electoral de todos los países de la región establece algún órgano encargado de la tarea del control o fiscalización del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. En la mayor parte de los casos (14) la labor de control y supervisión de los movimientos económicos de los partidos recae sobre los órganos electorales (Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela). En una segunda categoría, se ubican los países en los que se asigna esta tarea a la Contraloría de la República (El Salvador 70). En una tercera categoría tanto la institución electoral como la Contraloría General de la República se responsabilizan por dicha labor (Costa Rica ). Finalmente, están los casos de Argentina y Nicaragua que no pueden ubicarse en las clasificaciones anteriores, ya que mientras en Argentina la tarea de supervisión es llevada a cabo por los Jueces Federales con Competencia Electoral, en Nicaragua esta labor es efectuada por una combinación de diferentes órganos: la Contraloría General, el Órgano Electoral, el Ministerio de Hacienda y Crédito y la Procuraduría Electoral. 71

Asimismo, en algunos de los países estudiados existen instancias de control a lo interno de los partidos políticos. De los 18 países, 10 de ellos cuentan con esta modalidad de control, cuyas tareas difieren entre unos y otros pero al fin y al cabo se involucran en los procedimientos de fiscalización o rendición de cuentas (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Venezuela). Las funciones de estas instancias van desde la administración de los recursos partidarios, el control del manejo de las cuentas, la aprobación de los balances o contabilidades partidarias, la auditoría interna y hasta la rendición de cuentas o presentación de informes a los órganos de control externos.

Contar con una autoridad independiente y profesional capaz de controlar eficazmente el uso del dinero en la política es clave para fortalecer la necesaria transparencia en materia de financiación política. Por ello apoyamos la tendencia prevaleciente en nuestra región de adjudicar esta responsabilidad a órganos electorales. Sin embargo vale la pena hacer dos advertencias. La primera, la importancia de fortalecer las competencias y los recursos -económicos, técnicos, humanos- de estos órganos, en especial las facultades para la revisión de los informes que deben presentar los partidos, a la vez que sus capacidades para investigar el origen y destino de los recursos financieros de las organizaciones políticas. La segunda, la posibilidad de contemplar otro tipo de órganos de control en aquellos países donde la integración de los organismos electorales esté excesivamente partidizada.

Otra tendencia vigente en un considerable número de países de la región pasa por el fortalecimiento de los procedimientos y mecanismos de supervisión, con el objetivo de lograr un control idóneo tanto de los ingresos financieros como del uso de estos recursos por parte de los partidos. A título de ejemplo, queremos destacar las principales medidas adoptadas por la reforma mexicana de 1996, a saber: (i) hacer de la fiscalización de los partidos políticos una actividad permanente y no coyuntural; (ii) regular la obligación de los partidos de presentar informes tanto acerca de sus ingresos como de sus gastos; (iii) establecer la obligación de llevar a cabo verdaderas auditorías en materia de verificación y control de los recursos financieros, con todo el rigor técnico que ello exige y no limitarlas a simples exámenes superficiales y complacientes como suele ocurrir en un considerable número de países. Según José Woldenberg, la autoridad electoral debe poner mayor énfasis en la fiscalización de los gastos sin menospreciar tampoco la búsqueda de fórmulas apropiadas para supervisar los ingresos partidistas. Y es que la autoridad electoral generalmente tiene al alcance mayores mecanismos para seguir el rastro de los gastos (en radio, televisión, prensa, propaganda diversa). Es precisamente a través de la fiscalización de gastos que se ha podido conocer el porcentaje de las inversiones partidarias en los medios de comunicación en cada campaña electoral. Por medio de esta fiscalización se sabe que mientras en 1994 los partidos canalizaron el 25 % de sus finanzas al pago de espacios en los medios de comunicación; en 1997 este porcentaje representó un 50% del total de sus fondos. Además, para las elecciones del 2000, el IFE realizó un monitoreo de radio y televisión a escala nacional, con el objeto de contabilizar el tiempo que cada partido compró en las diferentes cadenas. Paralelamente, los concesionarios -a través de los partidos- están obligados a proporcionar las facturas que les expiden a cada partido para poder así contrastar la información. Todo lo anterior hace posible conocer con más detalle el gasto en que se incurre y aproximarse a las cantidades reales invertidas en el marco de la campaña 72. Finalmente importa destacar que para el logro de estos objetivos es importante ayudar a que los partidos cuenten con un sistema contable uniforme, cabiendo señalar en este sentido, como ejemplos valiosos, los lineamientos del IFE a los partidos mexicanos o los de la Comisión Electoral Estatal de Puerto Rico para las organizaciones partidistas de este último país.

Otras reformas actualmente en proceso de discusión incluyen modificaciones adicionales a las arriba señaladas, pero siempre dentro de la tendencia de fortalecer los mecanismos de fiscalización. En este sentido cabe mencionar las siguientes: (i) la conveniencia de lograr homogeneizar los procesos y regularizar la periodicidad de presentación de los informes; (ii) hacer de las auditorías un ejercicio permanente y no coyuntural, ya que lo conveniente es que las mismas ayuden a evitar problemas y no se limiten tan sólo a constatar hechos ilícitos que ya han tenido lugar. Deben ser, en la medida de lo posible, intervenciones preventivas y no simples autopsias de lo ilícito; (iii) dar la mayor publicidad posible a los resultados de las auditorías así como a los informes presentados por los partidos, los cuales deben quedar disponibles para ser consultados por los propios partidos, por los medios de comunicación, por la ciudadanía, etc. En este sentido, algunos expertos proponen que los informes de los partidos sean auditados y dados a conocer antes de las elecciones y no como hasta ahora varios meses después, cuando su incidencia, en caso de violaciones a la ley electoral, queda muy limitada por el paso del tiempo; (iv) mejorar la calidad de los registros de aportantes, haciéndolos más claros; y (v) establecer al interior de los partidos los "Consejos de Control Etico", el manejo de los recursos a través del sistema financiero y no mediante transacciones en efectivo, así como la figura del "Mandatario Unico Financiero" como responsable exclusivo del manejo de los dineros del partido. 73