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Vínculos entre política e investigación: "Argentina: Los partidos políticos son la base de la crisis"
Entrevista a Juan Carlos Herrera, Cecilia Mendoza y Silvia Lospennato, de la Jefatura de Gabinete de Ministros de Argentina y Coordinadores del Gabinete de Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrática*
Diciembre de 2002

¿Cómo surge la iniciativa del Gabinete de Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrática en Argentina?

Cecilia Mendoza: La iniciativa surge de la Jefatura de Gabinete, y es entendida y respondida por la comunidad académica argentina con un gran compromiso, siempre quedando en claro que esto no significa una adhesión al Gobierno sino un compromiso con la situación del país, y con la responsabilidad de participar y de proponer alguna salida. Es organizada por la Subsecretaría de Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, que depende de la Jefatura de Gabinete.

Surge a partir de la situación creada por la crisis argentina a fines del año 2001. La sucesión de presidentes y la acefalía generan una crisis institucional muy grave, y como resultado de la misma aparece la instancia de la Mesa del Diálogo Argentino, en la cual la Iglesia, el PNUD -una institución que normalmente no participa en este tipo de convocatorias- y el Gobierno más tímidamente, casi diría que más como invitado que como anfitrión, empiezan a conversar con distintas representaciones de la comunidad sobre la crisis argentina y sus motivos.

Mi opinión personal es que el Diálogo Argentino tuvo utilidad, al dar cierto alivio -como una 'válvula de escape'- a la grave situación que vive la Argentina. Pero transcurridos algunos meses su impulso se agota, generando una gran frustración en los actores participantes, lo que yo atribuyo al hecho de no haber invitado a todos los actores sociales principales y señalados como el factotum de la crisis, por ejemplo los partidos políticos. Si bien la Universidad tuvo alguna participación, tampoco fue muy fuerte. La experiencia produce dos documentos críticos de la situación, que reclaman una serie de medidas que hacen al sistema político, y sus objetivos se agotan.

En el momento en que nosotros empezamos a trabajar todavía no estaba tan claro que se estaba agotando esa instancia, pero sí notábamos que el Diálogo Argentino no estaba sirviendo para discutir determinadas cuestiones, por ejemplo en lo que hacía a la cuestión estrictamente política. Se hacía mucho énfasis en la crisis de representatividad o en las propuestas de modificación del diseño del sistema electoral, pero nosotros, en la Jefatura de Gabinete, creíamos que había algo más profundo que el puro diseño institucional. La Jefatura de Gabinete tenía relación con el Diálogo Argentino, como representante del gobierno nacional, sobre todo en el seguimiento de la reforma política que se estaba proponiendo en ese entonces. Y surge de la propia Jefatura de Gabinete la posibilidad de consultar a la Universidad sobre algunas cuestiones particulares que planteaba el Diálogo Argentino, por ejemplo las candidaturas independientes o la reforma del sistema electoral.

En esas consultas percibimos que los especialistas no están de acuerdo en tratar temas tan específicos y puntuales sin antes discutir el sistema en su totalidad. Sin una visión de conjunto. Teníamos que pasar a otro nivel de discusión, que requería de cierta especialidad y conocimiento para poder fructificar. Presentamos el proyecto al Jefe de Gabinete, quien lo compartió e hizo la presentación ante unos cincuenta académicos. Los convocados tienen reconocimiento por parte de la comunidad académica, habiendo invitado a las universidades -estatales y privadas- de todo el país, tratando de que la convocatoria fuera lo más abierta posible. El objetivo final de esta serie de debates es producir un informe sobre las perspectivas de la gobernabilidad en la Argentina.

¿Cómo se organiza esta serie de reuniones?

Todos: A partir de bibliografía más o menos aceptada y reconocida, definimos ocho tensiones que detectamos en la gobernabilidad. Las que son, por supuesto, más arbitrarias y metodológicas que reales, pero nos permiten poner énfasis en algunos temas en particular. Una mesa analiza las tensiones entre los tres niveles de gobierno -Estado nacional, estados provinciales y municipios-; otra mesa, que es muy importante, trata sobre el sistema de partidos -y digo que es muy importante porque casi todas las otras mesas terminan remitiendo a los partidos políticos como base de la crisis y futura reconstrucción. Una tercera mesa de trabajo estudia las tensiones externas al sistema político (medios de comunicación, sociedad civil), una cuarta profundiza las tensiones con el sistema internacional, y la quinta las tensiones económico-sociales. Por último, un grupo de tres mesas analiza las tensiones del gobierno republicano: entre los tres poderes (PE, PL, PJ), dentro del Ejetcutivo, y dentro del Legislativo.

Más allá de la referencia al Diálogo Argentino, ¿ustedes se inspiraron en alguna otra experiencia, internacional?

CM: Buscamos antecedentes más que inspiración. Un antecedente cercano y nacional era el Consejo para la Consolidación de la Democracia, experiencia que estuvimos analizando, viendo cómo se producían las discusiones y los dictámenes -por consenso, con minoría. Silvia [Lospennato] se encargó de buscar algunos casos comparados.

Silvia Lospennato: Es bastante original la idea de que el Estado tome realmente sistemáticamente al sector académico como un ámbito de consulta y de reflexión. La idea de este proyecto, como la definió Juan Carlos [Herrera] en las reuniones, es delimitar conceptualmente el marco de la discusión política. Queremos que este informe sirva como un referente dentro de estos temas. El Estado en buena parte financia, sobre todo a través de sus universidades nacionales, que tienen una gran participación en este gabinete -también, por supuesto, las universidades privadas- y genera esta masa crítica, muchos años de investigación sobre estos temas, que debemos aprovechar. También me parece central la idea de 'recentralizar' al Estado: un Estado que había cumplido quizás un rol más secundario en la etapa del Diálogo Argentino ahora toma las riendas de este proceso, y por eso la Jefatura de Gabinete se pone al frente de esta idea de ponerse a pensar cuáles son las perspectivas de la gobernabilidad democrática. El Consejo para la Consolidación de la Democracia cumplió un rol fundamental porque puso de nuevo al ámbito académico a pensar cómo podía la Argentina reconstruir su sistema democrático después de toda esta historia de quiebres que habíamos sufrido, y eso quedó como referente y creo que permanentemente uno lo tiene en mente. Ojalá nos saliera la mitad de lo que fue aquello.

Juan Carlos Herrera: El Diálogo Argentino responde a una coyuntura histórica muy precisa. En ese momento ese espacio funcionó para la contención de un conflicto social cuya intensidad era muy alta, casi hasta el nivel de ruptura, y cumplió su objetivo. El actual gobierno de transición se plantea dos tareas: en primer lugar, como señaló el Jefe de Gabinete, tratar de encontrar un marco de contención al conflicto, y en segundo lugar, abrir la puerta hacia un proceso de transición más sustantivo y programático. En realidad, es el próximo gobierno el encargado de la transición hacia un nuevo esquema de relación entre la sociedad civil, la sociedad política y el Estado. Entonces, en ese sentido, la Jefatura de Gabinete plantea la problemática de la gobernabilidad: es importante, ahora, pensar no sólo en el corto plazo - la coyuntura, la administración de la transición actual-, sino en el liderazgo de la transición que deberá hacer el próximo gobierno. Entonces el problema lo tenemos que pensar desde el punto de vista de la gobernabilidad, Y para pensar el problema desde el punto de vista de la gobernabilidad, es importante poner un marco de reconocimiento a la racionalidad. Por eso es la invitación al sector académico, a la Universidad: para hacer un by pass, un puente entre la acción y la práctica política, en función del debate político que se viene. No para ordenarlo nosotros, sino para proponer algunos puntos del debate político que tendrá que hacer el Congreso de la Nación y otras entidades y actores sociales.

¿Se planteó alguna vez la alternativa de hacer consultas a otros países sobre estos temas?

JCH: No. No porque no lo hayamos pensado, sino porque nos hemos propuesto un cronograma que queremos cumplir y que es muy exiguo en tiempo. Sin duda que quisiéramos hacerlo: hemos revisado antecedentes comparados, por ejemplo los casos de Perú y Venezuela. Pero no hemos contado con el tiempo suficiente para eso. No obstante, hemos invitado a nuestras reuniones a académicos internacionales como Manuel Garretón, Gianfranco Pasquino, Alain Touraine o Daniel Zovatto.

¿Podrían hacer una evaluación de los resultados hasta el momento?

JCH: La respuesta del sector académico ha sido óptima para nosotros. Tanto en la convocatoria como en las reflexiones y análisis que surgieron. En este sentido, ese primer punto me parece muy importante. Y en segundo lugar, en cada reunión logramos líneas de trabajo que fueron mucho más allá de lo que pensábamos; creemos que el producto no será solamente una enunciación de temas de agenda sino que también contará con algunas recomendaciones. Nuestro objetivo, yo diría que nuestro sueño, es que el próximo gobierno y el Congreso de la Nación encuentren algún mecanismo de comunicación con todo este esfuerzo, continuando el debate y creando ámbitos de discusión y reflexión conjunta entre la clase política y la Universidad, sumando a otros actores seguramente.

CM: Creo que la principal recomendación va a ser el poner sobre alerta los puntos de los que depende la gobernabilidad en la Argentina. Probablemente en algunas áreas el producto irá más allá de ello.

SL: Trabajamos con una serie de autores y conceptos para poder armar el programa durante los meses previos a la convocatoria, y encontramos una diferencia conceptual entre dos niveles en la gobernabilidad democrática. Uno de ellos son las reglas institucionales para la selección de gobiernos democráticos legítimos, el que si bien nunca hay que descuidar, en la Argentina en estos últimos años se ha asegurado -lo que estaba en duda en tiempos del Consejo para la Consolidación de la Democracia. Ahora hemos evolucionado hacia un segundo nivel, que es la gobernabilidad que se construye todos los días. Los gobiernos legitimados democráticamente luego deben contar con mecanismos para hacer efectivo ese mandato popular o terminan perdiendo esa legitimidad: la gente ve a estos gobiernos como ineficaces o con incapacidad para llevar adelante ciertas políticas públicas y sostenerlas en el tiempo. Es sobre este segundo nivel de la gobernabilidad democrática, el de la calidad, que nosotros trabajamos fuertemente.

Respecto a los contenidos del informe, ¿cuáles son sus primeras observaciones?

JCH: Hay algunas líneas. Primero, el tema del federalismo, que implica temas como la coparticipación federal, la distribución del ingreso en las provincias y volver a ponerlo como eje de la gobernabilidad y de la política, superando las visiones meramente fiscalistas del federalismo. Hay un consenso acerca de que la Constitución es federal, y Argentina por lo tanto no puede estar pensando a cada momento si es federal, si no lo es, o si lo es más o menos. Otro tema importante, es la distinción clara entre políticas de asistencia social y políticas de empleo, y cómo es necesario articular políticas diferentes para uno y otro caso. Otro gran tema es el de los partidos políticos: la disciplina partidaria, sus coaliciones; la dimesión social, nacional y federal de los mismos.

CM: Y la capacidad de los partidos de mediar entre la sociedad y el estado. Se observa una especie de 'vacuidad' en los partidos políticos de la Argentina, y por eso surgen expresiones por fuera del sistema político.

SL: También surgió, por ejemplo, en la mesa que trata la relación con el sistema internacional, el tema de la necesaria reinserción estratégica de la Argentina en el mundo. A partir de los treinta, marcaban los académicos, se pierde la inserción internacional del país y su modelo agroexportador, y Argentina no vuelve a crear ese sistema de alianzas estratégicas: saber con quién nos enfrentamos, qué tipo de mundo queremos y adónde queremos situarnos en ese mundo. Una discusión sobre cuáles son los efectos de la globalización y el multilateralismo internacional en el que estamos inmersos. Otro tema es el de la recuperación de un marco conceptual en desuso en estos últimos tiempos, que es el de las políticas de Estado: políticas universales para que el Estado vuelva a centrarse y ocupar el rol que le corresponde de cara a la reorganización de la sociedad argentina.

Sobre temas institucionales y su relación con la gobernabilidad, ¿qué tipo de conclusiones o consensos se están generando?

SL: Sin duda, la necesidad del fortalecimiento institucional: no quedan dudas sobre ese punto. En todos los casos se ve como necesaria la recreación de capacidades estatales perdidas. En esta idea del achicamiento acrítico del Estado, el Estado ha perdido muchas de sus capacidades de regulación del conflicto social, que se expresaron claramente en los sucesos que vivimos el año pasado. Entonces hay una necesidad de reconstruir marcos institucionales para encauzar este tipo de conflictos. Surgió claramente en la comisión que trata la relación con los medios de comunicación y con la sociedad civil la necesaria instrumentación de un marco institucional que dé cabida y participación a los medios de comunicación pero que a su vez tenga una suerte de regulación de su funcionamiento para que éstos a su vez contribuyan a la gobernabilidad democrática y no tiendan siempre a erosionar el diseño institucional. Esta erosión a veces acrítica o irresponsable de las instituciones del Estado, como puede ser el Parlamento, como puede ser el poder ejecutivo, tiene gravísimas consecuencias. Entonces el Estado tiene que encararlo, pararse frente a eso y tratar de que no siga ocurriendo y que haya una recuperación de las instituciones republicanas, que son la base de la democracia. Sin eso, es cuestionable qué nivel de inclusión va a poder garantizar la democracia que vamos a tener.

* Juan Carlos Herrera es Coordinador General del proyecto; María Cecilia Mendoza y Silvia Lospennato sus Coordinadoras Técnicas.


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