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Reforma política: Prólogo del libro "Dinero y contienda político-electoral: Reto de la Democracia"
por Manuel Carrillo, Alonso Lujambio, Carlos Navarro, Daniel Zovatto (coords.)

Este texto recopila y presenta los diversos materiales del Seminario Internacional sobre Dinero y Contienda Político-Electoral: Retos para la Democracia, celebrado en la ciudad de México del 6 al 8 de junio de 2001 y organizado conjuntamente por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Instituto Internacional para la Asistencia y la Democracia Electoral (IDEA Internacional), la Fundación Internacional para Sistemas Electora- les (IFES), Elecciones Canadá (EC), el Ministerio del Interior de España, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y el Instituto Federal Electoral de México (IFE).

El hecho de que un nutrido grupo de organizaciones y autoridades electorales haya sumado sus esfuerzos para organizar un foro que congregó a participantes de diversas regiones del mundo y a una amplia audiencia se explica, en buena medida, por dos factores fundamentales. Primero, porque expresa el alto grado de vinculación y cooperación que ha alcanzado la comunidad internacional especializada o interesada en temas vinculados con la promoción de la democracia y la asistencia técnica en materia electoral. Las autoridades electorales mexicanas a nivel federal se congratulan de formar parte activa de esta amplia red de colaboración interinstitucional que prácticamente se extiende por todo el mundo y, por supuesto, de haber fungido como anfitriones de este importante seminario.

El segundo factor tiene que ver con la visibilidad, relevancia y complejidad que ha adquirido hoy en día, y de manera creciente desde al menos hace un par de décadas, la densa problemática que planteó el seminario: el nexo entre el dinero y las contiendas electorales, así como sus implicaciones para la preservación y el fortalecimiento de las instituciones y prácticas democráticas. No se exagera si se afirma que se trata de una problemática que se ha instalado ya en un lugar prioritario de la agenda y el debate político de todos los regímenes que reivindican su adscripción al universo democrático.

No estamos frente a un nudo problemático privativo y no resuelto de determinada variante o modalidad de régimen democrático, ni circunscrito a cierta región geopolítica del mundo. La evidencia empírica acumulada indica, de manera irrefutable, que su escala y alcances son planetarios. Su expansión no responde necesariamente a la misma lógica que guía la gran movilidad de información, tecnología e inversiones propias de la globalización, ya que muchas de sus dinámicas o manifestaciones responden a condiciones o requerimientos propios de cada contexto nacional; pero tampoco hay duda de que buena parte de sus expresiones obedecen también a tendencias generales o patrones recurrentes y, fundamentalmente, que su abordaje y resolución integral difícilmente pueden darse, en un mundo cada vez más globalizado, en el estrecho confín de las fronteras nacionales. La compleja, imprescindible y tantas veces perversa relación entre el dinero y la competencia democrática es un asunto no resuelto por las democracias del mundo. Ése es el tema de este libro.

Organizar y conservar una formación político-partidista y participar en las elecciones para competir por la conquista del voto son actividades que requieren, especialmente en su acepción contemporánea, volúmenes crecientes de recursos financieros. Por ello, es natural y consustancial el fuerte nexo entre dinero y elecciones. Sin duda, ese nexo está presente, aunque bajo distintas manifestaciones, desde la irrupción y configuración misma de las modernas democracias, como lo ponen en evidencia distintos estudios.

Las primeras regulaciones tanto para limitar los gastos de las campañas como para exigir una rendición de cuentas a los partidos políticos se remontan a la Gran Bretaña de finales del siglo XIX. A lo largo de la primera mitad del siglo XX la expansión de este tipo de regulaciones se realizó de manera más bien gradual y se concentró sobre todo en algunas de las democracias desarrolladas. Con todo, a partir de la segunda posguerra se produjo un importante cambio de énfasis en las regulaciones en esta materia al introducirse las subvenciones con fondos públicos a partidos y candidatos. Sin embargo, lo cierto es que durante décadas ni la naturaleza de ese nexo ni sus importantes implicaciones y consecuencias fueron motivo de especial atención o preocupación. Desde un punto de vista tanto académico como político-institucional el tema mantuvo un perfil discreto. Las prioridades de la agenda político-electoral normalmente se concentraron, por unas u otras razones, en otras arenas institucionales.

Ahora bien, a lo largo de las últimas dos décadas se han registrado cambios significativos en lo que concierne a la política, la democracia y las elecciones que no sólo han hecho especialmente visible ese estrecho y muy problemático nexo entre dinero y democracia, sino que además lo han convertido en un tema central en la agenda de discusión y reflexión en materia político-electoral.

Para ilustrar esto puede destacarse, en primer lugar, la ampliación y extensión de las instituciones, normas y prácticas democráticas en el mundo a una escala sin precedente. Como nunca antes en la historia de la humanidad, una abrumadora mayoría de los países reconocen y recurren a las elecciones como única vía jurídicamente reconocida y socialmente aceptada para la integración y renovación de sus órganos de gobierno. "La tercera ola" de transiciones de la democracia -como ha sostenido Samuel Huntingon- así lo demuestra. Por eso, en la mayoría de los casos el reconocimiento o reafirmación de las instituciones democráticas y las elecciones como fuente de legitimación del poder han estimulado una mayor pluralidad en la contienda político-electoral en el mundo, es decir, se ha ampliado o fortalecido el espectro de fuerzas políticas que buscan acceder al poder o asegurar su debida representación en los órganos electivos, pero también se han intensificado las condiciones de la competencia político-electoral a nivel global.

En este sentido, no es de sorprender que, bajo condiciones de creciente pluralidad y competitividad, los contendientes tiendan a conferirle una importancia cada vez más decisiva a las posibilidades y capacidades de acceso a mayores fuentes de financiamiento para sufragar los crecientes gastos asociados a las estrategias de promoción y conquista del voto, los que en buena medida derivan de la incorporación y paulatina generalización de novedosas técnicas de mercadotecnia político-electoral y un uso intensivo de los medios electrónicos de comunicación. Todo esto sin perder de vista que, simultáneamente, se requieren cada vez mayores recursos para organizar, mantener en operación y fortalecer la capacidad para contender en las elecciones.

La presencia e interrelación de este conjunto de factores crea, queriéndolo o no, un cuadro de condiciones propicio para que se abran o ensanchen las posibilidades de que la contienda electoral sea permeada por prácticas corruptas, recursos de dudosa procedencia o intereses contrarios tanto a la ley como a los principios y valores democráticos. Como cualquier interesado en la materia seguramente bien lo sabe, las denuncias, los litigios o los escándalos relacionados con prácticas presumiblemente ilícitas en el financiamiento de partidos y candidatos son cada vez más visibles y, a la vez, preocupantes.

Es evidente, se insiste, que no es menos cierto que las denuncias, litigios y escándalos en la materia han alcanzado en los últimos lustros una magnitud y escala sin precedentes. La lección parece clara: no hay regímenes o sistemas inmunes a la problemática aquí planteada, cada vez más compleja y elusiva, capaz de filtrarse por los resquicios legales más pequeños o de evolucionar con rapidez hacia formas y manifestaciones más sutiles y sofisticadas para tratar de evadir los dispositivos legales.

Al menos desde la óptica de las democracias emergentes o recién restauradas, es posible argüir que la centralidad de los problemas relativos al financiamiento y la fiscalización de los partidos y campañas son indicativos de que se han dejado atrás las carencias o insuficiencias para garantizar elecciones limpias, transparentes, imparciales y confiables, de que se ha registrado un progreso efectivo en términos de las normas, instituciones y prácticas electorales y de que hoy se está frente a lo que se ha dado en denominar problemas y dilemas de"segunda generación". El argumento es válido y se puede defender, pero no se debe perder de vista que, en todo caso, los riesgos que plantean estos problemas de "segunda generación son susceptibles de generar efectos igualmente perversos que los precedentes en relación con la credibilidad de las instituciones y principios democráticos.

Frente al sensible deterioro que de manera más o menos generalizada parecen experimentar la imagen y credibilidad de algunas de las instituciones y prácticas democráticas frente al grueso de la opinión pública, los escándalos relativos al financiamiento de partidos y candidatos comportan un riesgo claro y perceptible de dinamizarse y aun de "institucionalizarse", de llevar a un punto de quiebre ese problema de deterioro, pues puede inhibir la concurrencia de los electores a las urnas y contribuir a que se genere o incremente la apatía, el escepticismo o el desinterés de la ciudadanía en la competencia democrática.

Por fortuna, esta compleja problemática ha empezado a concitar una atención cada vez mayor tanto en el campo de la investigación y el análisis como en los esfuerzos e iniciativas de legisladores, autoridades electorales y organismos internacionales para diseñar y poner en práctica dispositivos que garanticen una mayor transparencia en cuanto al origen, manejo y aplicación de los recursos, públicos o privados, que se encuentran a disposición de partidos políticos y candidatos.

En este contexto se inscribe, pues, la iniciativa conjunta de realizar el Seminario Internacional sobre Dinero y Contienda Político-Electoral: Retos para la Democracia, cuyo propósito fundamental fue el de contribuir, desde una perspectiva integral y comparada, a la reflexión y el análisis riguroso de los problemas, desafíos y dilemas que enfrentan los sistemas de financiamiento y fiscalización a la luz de las tendencias y dinámicas dominantes en la vinculación entre dinero y elecciones.

Sin embargo, es importante aclarar que los trabajos del seminario no tuvieron un fin estrictamente académico, aunque no fueron pocos los investigadores que tomaron parte en las discusiones. Se trató esencialmente de congregar a especialistas procedentes de distintos campos de actuación -representantes de organismos electorales, de partidos políticos, organismos internacionales, ONG y parlamentarios- con conocimientos y experiencia práctica en la materia, y de propiciar un intercambio de experiencias e impresiones que reportaron conocimientos o ideas útiles para enfrentar los retos que les plantea su actividad cotidiana. Por su- puesto, no por ello el seminario y esta publicación renuncian a la aspiración de identificar o esclarecer problemas sobre los que es deseable y necesario un riguroso trabajo de investigación y reflexión.

Considerando su propósito fundamental, el seminario se planeó y estructuró conforme a una agenda y formato que permitieran abordar esta compleja problemática de manera sistemática y a partir de una pluralidad de experiencias concretas y ángulos de visión que enriquecieran la perspectiva de conjunto, pero también que generaran un amplio debate sobre los temas principales, en especial los relativos a los instrumentos de que se dispone para hacer valer eficazmente las regulaciones sobre el control y fiscalización de los recursos financieros. De ahí que tanto para lograr estos propósitos como para procurar un mínimo de homogeneidad en los trabajos presentados, las instituciones organizadoras hayan convenido la preparación y circulación previa entre los expositores de una serie de dilemas e interrogantes específicos sobre cada uno de los temas de la agenda, que justamente aludían a los puntos principales y buscaban ser un detonante para los debates del seminario.

Por ejemplo, a propósito de las presentaciones sobre las distintas perspectivas regionales y los casos nacionales más representativos, se buscó que las exposiciones y los debates que les sucedieron no sólo explicitaran los aspectos formales sustantivos a propósito de los modelos o variantes de financiamiento o acceso a los medios de comunicación dominantes, sino además las dificultades o dilemas que enfrenta su puesta en práctica y, muy en especial, la naturaleza y efectividad de los mecanismos de que se dispone para garantizar su cumplimiento y, en su caso, el régimen de sanciones aplicable. En suma, el seminario buscaba ofrecer un balance crítico sobre las fortalezas, vulnerabilidades y tareas pendientes de los sistemas de financiamiento e instrumentos de fiscalización.


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