1. INTRODUCCI�N Y PRECISI�N CONCEPTUAL

La transici�n a la democracia en Am�rica Latina muestra a lo largo de estos veinte a�os dos etapas principales. Una, durante los a�os 1980, d�cada perdida en lo econ�mico pero de gran avance en materia democr�tica. La otra, a lo largo de los a�os 90, caracterizada por la crisis de representaci�n del sistema partidario y el descontento creciente con la pol�tica; situaciones que trataron de ser superadas en numerosos pa�ses de la Regi�n mediante una doble v�a: reformas constitucionales por un lado e incorporaci�n de mecanismos de democracia directa por el otro.

Determinar hasta qu� punto estas instituciones de democracia directa han llegado para quedarse y cu�les han sido sus efectos principales en relaci�n con los problemas respecto de los cuales tratan de dar respuesta son los objetivos centrales de este trabajo, el cual abordamos en clave comparada, cubriendo en nuestro an�lisis desde la perspectiva geogr�fica, a los 18 pa�ses de Am�rica Latina, y desde la temporal, el periodo que va desde 1978 (fecha de arranque de la Tercera Ola en nuestra Regi�n) hasta fines de 2002. Deseo precisar que nuestro an�lisis se limita al �mbito nacional, dejando por fuera la aplicaci�n de estos mecanismos en el nivel local.

Pero antes de adentrarnos al estudio propiamente dicho de nuestra materia cabe indicar que por instituciones de democracia directa entendemos, en este trabajo, las diversas formas de participaci�n pol�tica que se realizan a trav�s del ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadan�a en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones p�blicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes Legislativo o Ejecutivo 1.

2. IMPORTANCIA DEL TEMA Y ESTADO DEL DEBATE

�Puede lo poco posible ser deseable? Una primera respuesta dir�a que esta pregunta es irrelevante, ya que si la democracia directa es poco posible, no tiene sentido preguntarse si es deseable. La historia indica que la experiencia de la democracia griega, m�s precisamente la ateniense, as� como algunas de las comunas urbanas medievales fue corta, y que los grados de democracia "pura" que alcanzaron son bastante discutibles.

Las experiencias de Liechtenstein, de Italia, de algunos estados miembros de los Estados Unidos de Norteam�rica, pero sobre todo de Suiza -el ejemplo m�s citado y estudiado-, evidencian la importancia que estos mecanismos desempe�an en el proceso de formaci�n de la voluntad pol�tica. Sin embargo las citadas experiencias, si bien interesantes desde el punto de vista comparado, no permiten entender a cabalidad el funcionamiento de estas instituciones en nuestra regi�n.

M�s all� de estas consideraciones, lo cierto es que, en tiempos como los actuales, en que los parlamentos y los partidos no gozan de confianza ante la opini�n p�blica, los mecanismos de participaci�n ciudadana son vistos por ciertos sectores como una opci�n v�lida para mejorar la representaci�n, incrementar la participaci�n y mantener la estabilidad de los sistemas pol�ticos. Se ha instalado as�, en la agenda pol�tica latinoamericana, un debate en torno a los potenciales beneficios y riesgos de estas instituciones.

En efecto, para un sector, existe una contraposici�n peligrosa entre la democracia representativa y la democracia directa, as� como el riesgo de un posible uso demag�gico de estas instituciones. Para otro, en cambio, esta supuesta contradicci�n es cosa del pasado, ya que como la experiencia comparada lo demostrar�a, las instituciones de democracia directa m�s que una alternativa per se, deben ser vistas como complemento de la democracia representativa.

3. PRINCIPALES MODALIDADES EN AMERICA LATINA

A nivel comparado latinoamericano, existe una variedad de instituciones de democracia directa, sumado a una pluralidad conceptual y terminol�gica que genera confusi�n. En efecto, dado que la mayor�a de las constituciones latinoamericanas denominan estos mecanismos con t�rminos diferentes: iniciativa legislativa popular, plebiscito, refer�ndum, consulta popular, revocatoria de mandato, cabildo abierto, para citar tan s�lo algunas de las expresiones m�s usuales, la b�squeda de un acuerdo terminol�gico y conceptual que vaya m�s all� del �mbito nacional resulta casi imposible.

En nuestro caso, hemos clasificado los mecanismos de democracia directa en tres grupos: consulta popular (plebiscito/refer�ndum) por lejos el mecanismo m�s usado; la iniciativa legislativa popular y la revocatoria de mandato. Conscientes de que toda clasificaci�n presume grados diversos de subjetividad y arbitrariedad, el prop�sito que nos anima es presentar un tema muy complejo de la manera m�s clara posible.

Un criterio combinado de clasificaci�n distingue entre mecanismos de democracia directa personales o sustantivos (por su �mbito de aplicaci�n) y "desde abajo" o popular, o "desde arriba" o institucional (por su origen). Ver ilustraci�n en el siguiente gr�fico.

La consulta popular, plebiscito o refer�ndum, son t�rminos que se utilizan indistintamente en los diferentes pa�ses de Am�rica Latina para hacer referencia al m�s com�n y al m�s utilizado de los mecanismos de democracia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta directa al pueblo sobre materias pol�ticas de gran importancia) y refer�ndum (consulta popular que versa sobre la aprobaci�n de textos legales o constitucionales) en este trabajo empleamos el t�rmino consulta popular para referirnos indistintamente a estos mecanismos. Seguimos, en este sentido, la posici�n de Santamar�a Pastor y Biscaretti Di Ruffia, entre otros 2.

Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultativa. A su vez, la obligatoria puede ser dividida en: (a) obligatoria autom�tica, cuando se est� frente a un caso previsto espec�ficamente en la Constituci�n, y (b) obligatoria acotada a determinados procedimientos, que s�lo son iniciados cuando surge una situaci�n predefinida (por ejemplo, un conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso no solucionable en el marco del sistema representativo).

Ejemplos de consulta obligatoria autom�tica los encontramos en pa�ses como El Salvador, Panam� y Guatemala entre otros, donde determinadas decisiones que afectan a la soberan�a nacional est�n sujetas a la decisi�n de los ciudadanos. En el primero, la posibilidad de conformar una rep�blica unida de los pa�ses del istmo centroamericano. En el segundo, el destino del Canal de Panam�. En el tercero, las regulaciones del conflicto fronterizo entre ese pa�s y Belice.

Por su parte, Per� y Chile cuentan con consultas obligatorias de car�cter acotado. As� por ejemplo, en Per� se requiere para aquellas reformas constitucionales que teniendo mayor�a absoluta no llegan a obtener el respaldo de los 2/3 de los integrantes del Congreso. En Chile se consultan las reformas constitucionales s�lo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento.

A su vez, las consultas facultativas pueden ser divididas en dos grupos: (a) cuando la iniciativa proviene "desde arriba" (es decir cuando son los �rganos estatales los que tienen de manera exclusiva el derecho de poner en marcha el mecanismo), y (b) cuando la iniciativa proviene "desde abajo", es decir de la propia ciudadan�a. En los casos de iniciativas "desde arriba" �stas pueden provenir del Ejecutivo, del Congreso o de ambos de manera coordinada. En los casos de iniciativas "desde abajo" es importante precisar cu�l es la barrera a sortear (porcentaje o n�mero m�nimo de firmas de ciudadanos) para poner en marcha el mecanismo.

Consultas populares facultativas est�n previstas en un total de nueve pa�ses de la regi�n. En Argentina, Brasil, Nicaragua y Paraguay la iniciativa reside principal o exclusivamente en el Congreso. En Guatemala ambos (Ejecutivo y Congreso) est�n facultados para dar inicio a una consulta popular. En Colombia es el Congreso el �nico que puede iniciar un refer�ndum dirigido a convocar una asamblea constituyente. En los pa�ses restantes, las consultas populares constituyen recursos de acci�n del Ejecutivo.

Por su car�cter, los resultados de las consultas populares pueden ser vinculantes o no, y en caso de ser vinculantes con o sin exigencia de un determinado qu�rum. En el constitucionalismo comparado latinoamericano observamos que los procedimientos obligatorios y vinculantes se establecen para todas las consultas que suponen ratificar reformas constitucionales. Cabe advertir empero, que la mayor�a de los pa�ses de la regi�n no asocian la validez de una consulta con un determinado qu�rum de la votaci�n.

En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela las consultas contra leyes tienen car�cter vinculante. En Nicaragua tambi�n lo tienen las consultas propuestas por el 60% de los integrantes del Parlamento. En Argentina y Paraguay, el Congreso puede determinar que una consulta sea vinculante o no. En Argentina, los resultados de las consultas populares convocadas �nicamente por el Presidente no son vinculantes; tampoco lo son los resultados de las consultas iniciadas por el Congreso sin una convocatoria por ley. En Colombia, cuestiones propuestas por el Presidente con el acuerdo del Parlamento s� tienen car�cter vinculante.

Un aspecto a destacar es que en un buen n�mero de pa�ses, el campo material de aplicaci�n de las consultas populares est� restringido mediante la exclusi�n de determinadas materias, o bas�ndose en disposiciones positivas m�s o menos precisas, como en Ecuador, Guatemala y Colombia. Por el contrario, en unos pocos pa�ses, entre ellos Argentina, Brasil y Nicaragua, no existen l�mites expresos al posible campo de aplicaci�n de una consulta popular.

Por �ltimo, cabe se�alar que s�lo Colombia y Uruguay cuentan con la instituci�n del refer�ndum abrogativo o sancionatorio, el cual otorga a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas del sistema representativo. Sin embargo, en ambos pa�ses, determinadas materias, por ejemplo la pol�tica fiscal, quedan excluidas de su campo de aplicaci�n.

El segundo mecanismo de democracia directa es la iniciativa popular, entendiendo por tal el derecho de la ciudadan�a a proponer proyectos de ley y reformas legales o constitucionales, totales o parciales. Si bien casi la mitad de los pa�ses de Am�rica Latina regulan estos mecanismos en sus diferentes modalidades, cabe se�alar que, con la excepci�n del Uruguay y Colombia, su uso ha sido muy limitado.

Por regla general, salvo el caso de Uruguay, se trata de iniciativas legislativas populares ad parlamentum, ya que los proyectos de ley o reforma constitucional presentados son estudiados por el parlamento y la decisi�n al respecto la toma �ste sin consultar con el electorado.

Hay en cambio, unos pocos pa�ses que cuentan con una aut�ntica actividad legislativa de origen popular. As�, en Uruguay las iniciativas de reforma constitucional que provienen de la ciudadan�a y que cuentan al menos con el apoyo del 10% de los electores h�biles, deben ser sometidas directamente a consulta popular. En Colombia, por su parte, en los casos en que un proyecto de ley de iniciativa popular haya sido rechazado en el parlamento, el mismo debe ser sometido a "refer�ndum aprobatorio" si as� lo solicita el 10% de los electores inscritos en el censo electoral.

Finalmente, la revocatoria de mandato consiste en la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elecci�n popular. Por lo general en Am�rica Latina, esta posibilidad queda limitada al �mbito subnacional salvo para los casos de Colombia, Ecuador, Panam� y Venezuela que s� lo contemplan a nivel nacional. En el caso de este �ltimo pa�s, est� establecido para todos los cargos de elecci�n popular, incluido el del Presidente de la Rep�blica. Empero, a la fecha, este mecanismo no ha sido empleado a nivel nacional en ning�n pa�s de la regi�n. Cabe anotar que, por el contrario, este mecanismo est� regulado en varios pa�ses en el �mbito subnacional y ha sido utilizado en algunas oportunidades en Ecuador, Per�, Bolivia y Colombia entre otros.

El Cuadro No.1 sistematiza de manera resumida, en tres categor�as de pa�ses, la situaci�n actual en materia de regulaci�n y uso de los mecanismos de democracia directa. De la informaci�n se deriva que existe un primer grupo de pa�ses (10) en los cuales existe al menos uno de los mecanismos y �ste o estos han sido utilizados. El segundo grupo de pa�ses (3), lo constituyen aquellos que pese a tener regulado alguno de los mecanismos, no lo han utilizado. Finalmente, el tercer grupo (5) re�ne a los pa�ses que no prev�n ninguno de estos mecanismos a nivel nacional.

Resumiendo, como ya se�alamos en la introducci�n, a inicios de los 90 cobr� fuerza en Am�rica Latina la tendencia de expandir los mecanismos de democracia directa en busca de mayores niveles de participaci�n ciudadana, para corregir la crisis de representaci�n.

En la gran mayor�a de los casos, el origen de la incorporaci�n de las instituciones de democracia directa en las constituciones reformadas a lo largo de los a�os 90 tuvo dos causas principales. Una, la crisis de los sistemas de partidos produjo un vac�o creciente en el �mbito de la representaci�n pol�tica, el cual fue llenado en algunos pa�ses por l�deres neopopulistas que llegaron al poder criticando la democracia representativa y prometiendo solucionar los grandes problemas nacionales mediante el uso de la democracia participativa y de la relaci�n directa con el pueblo (Fujimori en Per�, Bucaram en Ecuador y Ch�vez en Venezuela, entre otros). La otra se dio en pa�ses en medio de una extrema crisis institucional en los cuales la �lite dominante incorpor� los mecanismos de democracia directa como una v�lvula de escape para evitar un colapso del sistema democr�tico (Paraguay y Colombia, entre otros) 3.

Resultado de este proceso, a fines del a�o 2001, trece pa�ses de Am�rica Latina regulan, a nivel nacional, diferentes mecanismos de democracia directa en sus respectivas constituciones. Cabe advertir que la casi totalidad de las constituciones reformadas en Latinoam�rica durante la d�cada del noventa (Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per� y Venezuela) incorporaron a su articulado estos mecanismos y procedimientos. El caso de Uruguay es at�pico ya que estos mecanismos datan de 1934. Sin embargo, a la fecha, s�lo unos pocos pa�ses han hecho uso frecuente de los mismos, entre ellos Uruguay en primer lugar y Ecuador en segundo.

En el Cuadro No.2 se presentan las referencias constitucionales que conciernen al uso de los mecanismos de democracia directa en los diferentes pa�ses de la regi�n.

Por su parte, cuatro pa�ses de la regi�n (Bolivia, Rep�blica Dominicana, Honduras y M�xico) no contemplan en sus textos constitucionales estos mecanismos, mientras que un quinto pa�s, Costa Rica, lo regula constitucionalmente pero s�lo en el �mbito sub-nacional4 . Finalmente, tenemos los casos de El Salvador, Nicaragua y Paraguay que s� los incluyen aunque nunca los han empleado hasta el presente. Colombia, pese al amplio men� de mecanismos de democracia directa regulados en su constituci�n de 1991, ha hecho escaso uso de los mismos en el �mbito nacional.

EVOLUCI�N Y AN�LISIS DE LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA DE LAS DOS �LTIMAS D�CADAS EN EL USO DE LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA

El Cuadro N� 3 presenta una visi�n sistematizada de la aplicaci�n de los mecanismos de democracia directa en los pa�ses de la regi�n, durante el per�odo 1978-2002.

Como podemos ver, entre 1978 y el a�o 2002, se realizaron un total de treinta consultas populares en diez pa�ses de la regi�n, de las cuales cinco tuvieron lugar durante la vigencia de gobiernos autoritarios, mientras que las restantes 25 corresponden a gobiernos democr�ticos en los respectivos pa�ses.

En lo que respecta a las consultas realizadas durante la vigencia de reg�menes autoritarios, estas se dieron en Panam� en 1983, Uruguay en 1980 y en Chile en 1980, 1988 y 1989. El plebiscito uruguayo de 1980 fue desfavorable para los militares, abriendo as� el camino a cuatro a�os de negociaci�n que desembocaron en la restauraci�n de la democracia. En Chile, en cambio, el r�gimen del General Pinochet venci� en 1980 e impuso su Constituci�n. Pero en la consulta de 1988, cuyo objetivo era asegurar la continuidad de Pinochet en el ejercicio de la presidencia, el resultado le fue adverso. La tercera consulta (1989), si bien se realiz� tambi�n durante el r�gimen pinochetista, tuvo por objetivo perfeccionar un acuerdo de salida motivado por la derrota sufrida por el r�gimen militar un a�o antes.

La finalizaci�n de los conflictos armados en Centroam�rica durante los a�os noventa registra un s�lo caso de consulta popular asociado a los procesos de paz, el de Guatemala de 1999, que fue ampliamente rechazado por la ciudadan�a. Ni en Nicaragua ni en El Salvador se utilizaron estos mecanismos.

Las consultas realizadas en Argentina en 1984, en Colombia en 1990 (seguida de una convocatoria a una Asamblea Constituyente que la torn� muy relevante) y en 1997, y las que se llevaron a cabo en Ecuador, en junio de 1986, as� como las "consultas-encuestas", no tuvieron car�cter vinculante, aunque la �ltima, de 1997, dio lugar a una Asamblea Constituyente que incorpor� buena parte de lo que hab�a sido sometido a consulta y aprobado por la ciudadan�a. Las restantes s� fueron vinculantes. De �stas, diecis�is fueron para aprobar o rechazar reformas constitucionales7 (seis de ellas en Uruguay -tres aprobadas y tres rechazadas-; dos en Chile aprobadas; tres en Panam� -dos de ellas rechazadas-; dos en Guatemala -una aprobada y otra no-; y tres aprobadas en Ecuador, Per� y Venezuela respectivamente). Dos de las consultas fueron refer�ndum derogatorios de leyes (las dos en Uruguay). Una consulta (la de Colombia de 1990) legitim� e integr� el mismo d�a una Asamblea Constituyente. Lo mismo ocurri� en Venezuela en abril de 1999.

Por su parte, los autogolpes de Fujimori en Per� (consumado) y de Serrano El�as en Guatemala (fallido) condujeron a las consultas llevadas a cabo en ambos pa�ses en 1993, las cuales trajeron como consecuencia una nueva Constituci�n en Per� y reformas a la Constituci�n guatemalteca. Los profundos cambios que llevaron al colapso del sistema pol�tico partidario vigente en Venezuela desde el Pacto de Punto Fijo de 1961, condujeron a dos consultas populares en 1999 y a la adopci�n de una nueva Constituci�n ese mismo a�o.

De la totalidad de las consultas a la ciudadan�a realizadas en Am�rica Latina durante el per�odo 1978-2001, la gran mayor�a tuvo su origen en iniciativas "desde arriba". El Poder Ejecutivo promovi� las consultas de Argentina en 1984, de Colombia en 1997, y las cuatro llamadas consultas-encuestas de Ecuador. En total seis casos.

En cuanto a las aprobaciones de reformas constitucionales cabe se�alar que si bien �stas son formalmente promovidas por los �rganos legislativos y/o constituyentes, en seis casos el proceso fue iniciado por el Ejecutivo: Guatemala en 1994; Panam� en 1998; Per� en 1993; Venezuela en 1999/2000; y Chile y Uruguay, ambas en 1980, durante los reg�menes militares.

En s�ntesis, el Ejecutivo inici� 13 de las 30 consultas realizadas. Otras diez fueron la consecuencia de acuerdos de la clase pol�tica plasmados en constituciones aprobadas o rechazadas, o resultado de previsiones constitucionales previamente acordadas, como las ya citadas consultas brasile�as de 1993 y la chilena de 1988. En total, 23 de las 30 consultas se llevaron a cabo con base en iniciativas "desde arriba".

Los restantes siete casos se trataron de iniciativas "desde abajo". Seis de ellas en Uruguay: dos reformas constitucionales aprobadas (en 1989 y 1994), dos rechazadas (en 1994 y 1999) y dos refer�ndum contra leyes. La s�ptima, como ya se se�al�, tuvo lugar en Colombia en 1990, fue de car�cter informal y dio origen a la nueva constituci�n de 1991.

5. BALANCE

5.1. Uso y frecuencia de la aplicaci�n de estos mecanismos

El an�lisis de la experiencia latinoamericana de las �ltimas dos d�cadas evidencia, pese a la percepci�n que existe en contrario, que el uso de los mecanismos de democracia directa, a escala nacional, ha sido modesto. En efecto, estas instituciones han sido utilizadas en 10 de los 13 pa�ses que regulan estos institutos (todos en democracia a excepci�n de Chile), pero de manera frecuente s�lo en dos de ellos (Uruguay y Ecuador) y en Venezuela desde la llegada al poder del Presidente Ch�vez.

Sin embargo, una mirada retrospectiva desde el inicio de la transici�n a la democracia (fines de 1970) evidencia una tendencia creciente al empleo de las instituciones de democracia directa. En efecto, mientras durante la d�cada de los a�os 1980 se realizaron nueve consultas populares, durante la d�cada de los 90 el n�mero salt� a veinte, en su mayor�a para legitimar o rechazar reformas constitucionales.

A escala nacional, no es posible establecer una regla general que explique porqu� algunos pa�ses han empleado m�s que otros estos mecanismos. Pareciera que la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cultura pol�tica dominante de cada pa�s. As�, por ejemplo, en Uruguay estos mecanismos preexistieron al proceso de restauraci�n democr�tica. Despu�s del retorno a la democracia s�lo se registr� como novedad el uso, hasta entonces desconocido, del mecanismo de derogaci�n de leyes por medio de un refer�ndum. En Ecuador, diversos presidentes en situaci�n de asedio constante o de dudosa legitimidad, ante un sistema pol�tico partidario muy d�bil y fragmentado, recurrieron in�tilmente a la opini�n ciudadana para tratar de zanjar sus respectivas crisis pol�ticas.

En algunos pa�ses m�s grandes de la regi�n, como Brasil y Argentina, estos mecanismos pr�cticamente no han sido utilizados, y en M�xico no han sido empleados del todo, al no tenerlo regulados en su ordenamiento constitucional. Argentina, como vimos, registra a escala nacional �nicamente un ejercicio ritual a trav�s de una consulta no vinculante sobre el tema del laudo lim�trofe sobre el canal de Beagle. Por su parte, la consulta obligatoria llevada a cabo en Brasil en 1993, respecto a la posibilidad de implantar el parlamentarismo y la monarqu�a, arroj� resultados adversos para ambas propuestas.

5.2. Origen de la utilizaci�n de los mecanismos de democracia directa en Am�rica Latina

Como ya se indic�, 23 de las 30 consultas populares tuvieron origen "desde arriba" y s�lo siete fueron iniciadas "desde abajo", de las cu�les seis se llevaron a cabo en un solo pa�s: Uruguay. Esta tendencia obedece al hecho de que si bien algunos Estados prev�n la intervenci�n de la ciudadan�a para iniciar una consulta popular, por lo general, en la mayor�a de los pa�ses, esta potestad se reserva al Ejecutivo o al Congreso.

Por su parte, varios presidentes latinoamericanos han utilizado estos mecanismos de democracia directa con suerte diversa durante el per�odo 1978-2001. En Panam�, el ex Presidente P�rez Balladares fracas� en su intento de modificar la constituci�n para autorizar la reelecci�n. En Ecuador, el Presidente Sixto Dur�n logr� respuestas favorables en una primera consulta-encuesta pero negativas en la segunda, lo que debilit� su gesti�n de gobierno. La clase pol�tica uruguaya registra una derrota en 1994 al no lograr imponer una reforma constitucional que separaba las listas de votaci�n municipal de las nacionales; reforma que hab�a sido aprobada por 2/3 de los integrantes del parlamento. Posteriormente, esa misma norma se incluy� en la reforma aprobada en 1996. Por su parte, el ex Presidente Fujimori de Per� y el Presidente Ch�vez de Venezuela, utilizaron estos mecanismos de manera exitosa para consolidar sus respectivos proyectos pol�ticos, si bien el primero, debi� renunciar a su tercer mandato como presidente debido al fraude cometido durante la elecci�n del a�o 2000 y la consiguiente crisis pol�tica desatada.

5.3. El papel jugado por la Sociedad Civil

Los ordenamientos constitucionales de varios de los pa�ses de la regi�n prev�n la iniciativa de la ciudadan�a para reformar la Constituci�n, lo que en principio supone una mayor capacidad de decisi�n de parte de esta. Sin embargo, debe tenerse presente, que a la fecha �nicamente Uruguay ha utilizado este mecanismo. La iniciativa de la sociedad civil a trav�s de movimientos ad hoc, se dio s�lo en los casos de las reformas constitucionales planteadas en Uruguay, en 1989, 1994 y 1999 para defender al sector de jubilados y pensionistas, a sectores ligados a la ense�anza y al Poder Judicial, habiendo triunfado �nicamente las propuestas que presentaron los jubilados en 1989 y 1994.

Tambi�n fueron de iniciativa popular los refer�ndum derogatorios planteados en el Uruguay. El de 1989, referido a los abusos de los derechos humanos y que fue promovido por una coalici�n de partidos de izquierda y un movimiento ad hoc de la sociedad civil, fracas�. El de 1992, que rechazaba la posibilidad de privatizar parcialmente la empresa telef�nica, fue promovido tambi�n por fuerzas partidarias de izquierda en conjunto con el sindicato de trabajadores de esa empresa, se aprob�. Como puede verse, la participaci�n de las organizaciones de la sociedad civil ha sido limitada en Uruguay dado que en los dos casos se registr� la alianza de esos movimientos sociales ad hoc con fuerzas partidarias. En Colombia, el "movimiento estudiantil de la 7� papeleta" promovi� los cambios que llevaron a la reforma constitucional de 1991. En el resto de los casos registrados en la regi�n, la iniciativa correspondi� principalmente al Presidente o al Parlamento, por lo general de acuerdo con las normas constitucionales que obligan a la consulta ciudadana.

Varios pa�ses prev�n asimismo, la iniciativa legislativa de parte de la ciudadan�a exigiendo para ello un determinado porcentaje de electores que var�a seg�n el caso. Algunos pa�ses (entre ellos Brasil y Venezuela) tambi�n establecen en su constituci�n que si el parlamento rechaza un proyecto presentado por iniciativa popular, un determinado porcentaje de los ciudadanos puede pedir que se someta a refer�ndum para su aprobaci�n directa. Paraguay, Per� y Uruguay tambi�n prev�n constitucionalmente este mecanismo, pero al igual que en los pa�ses arriba citados, a�n no se sancionaron las leyes necesarias para su puesta en marcha.

En cuanto a los efectos que estos mecanismos han tenido, puede afirmarse que en general su uso en el �mbito nacional no ha dado mayor protagonismo real a la sociedad civil. Por su parte, el fortalecimiento de los niveles de control ciudadano sobre el gobierno o respecto de los otros �rganos del sistema representativo s�lo ha operado en forma limitada. Unicamente en Uruguay, los mecanismos de refer�ndum contra leyes pueden citarse como ejemplo, si bien el resultado obtenido todav�a es objeto de debate 8.

Por otro lado, y pese a estar previstos constitucionalmente la puesta en marcha de estos mecanismos, la iniciativa de la sociedad civil no es f�cil. Se requiere una conjunci�n de voluntades alrededor de un tema relevante y movilizador y la conformaci�n de un movimiento social que lo impulse. Formalmente y hasta el presente, salvo en el caso de Uruguay, donde hubo dos intentos de derogaci�n de leyes, uno fracasado y el otro aprobado como hemos visto, y el de Colombia para la presentaci�n de la Ley Antisecuestro, aprobada posteriormente, no existen otros ejemplos. Pero incluso en el Uruguay, desde 1992 a la fecha, y pese al intento de realizar nuevos plebiscitos derogatorios en dos oportunidades, no se lleg� a contar con la adhesi�n del 25% de los ciudadanos del padr�n electoral para llegar a la consulta obligatoria.

En suma, la sociedad civil ha desempe�ado hasta la fecha, y s�lo en unos pocos casos, m�s un papel de control y freno que de creaci�n e innovaci�n. 9

5.4. El comportamiento de la ciudadan�a

El comportamiento general de la ciudadan�a ha sido diverso. No hay una tendencia regional uniforme. La constataci�n es que en muchos casos los ciudadanos no se pronuncian a favor o en contra del tema puesto a su consideraci�n, sino que expresan su frustraci�n frente a los deseos o percepciones acerca de lo que ha hecho o no el gobierno de turno. Por ello, las consultas populares en ciertos pa�ses, a diferencia de las elecciones, han servido para dar expresi�n al "desencanto" que existe con la pol�tica y con la clase dirigente.

Tambi�n en m�s de un caso, aunque el tema parezca relevante, la ciudadan�a suele rechazar el planteo, atendiendo a la coyuntura pol�tico partidaria del momento. Un buen ejemplo en este sentido lo dio Guatemala en 1999, ya que las reformas que deb�an confirmar los Acuerdos de Paz que pusieron fin a la guerra civil de 36 a�os no interesaron a la ciudadan�a, la cual mayoritariamente no particip� en el proceso, y quienes s� lo hicieron votaron en un alto porcentaje en contra de su aprobaci�n, como forma de demostrar su descontento con el gobierno de turno.

En los casos en que le correspondi� a la ciudadan�a resolver cuestiones de relevancia, como en Brasil para optar entre el presidencialismo o el parlamentarismo y entre rep�blica o monarqu�a, la misma mantuvo el status quo (a favor del presidencialismo y de la rep�blica). El �nico pa�s donde se us� el mecanismo de derogaci�n de leyes, Uruguay, muestra dos procesos con resultados diferentes: uno que mantuvo la ley (sobre el tema de Derechos Humanos), otro contrario a la misma (rechazo a la privatizaci�n).

Debido a este fen�meno, la clase pol�tica y los titulares del Poder Ejecutivo se han vuelto en la mayor�a de los pa�ses m�s cautos a la hora de usar estos mecanismos, apelando a los mismos cuando est�n seguros de un resultado favorable o aplic�ndolos cuando son de convocatoria obligatoria, como es el caso de las reformas constitucionales.

En lo que refiere al nivel de participaci�n electoral durante estas consultas populares, podemos observar que en general el porcentaje de votantes ha sido bastante bajo. Son especialmente notorios, por su reducida participaci�n, los casos de Guatemala y de Colombia, lo cual coincide con el alto abstencionismo que caracteriza el comportamiento electoral de estos dos pa�ses. Hay casos en que las consultas, traducidas a porcentaje sobre el padr�n electoral, resultaron aprobadas o rechazadas por menos del 50% de los ciudadanos inscriptos. Sin embargo, en la mayor�a de las situaciones en que ello ocurri�, los resultados no fueron contestados, ni su legalidad o legitimidad cuestionada por quienes resultaron derrotados.

5.5. Consecuencias sobre el sistema pol�tico

5.5.1. En general

No hay elementos de juicio para afirmar que el uso de los mecanismos de participaci�n ciudadana mejore o empeore el funcionamiento de un sistema pol�tico determinado. La mayor�a de las democracias europeas recurren muy ocasionalmente a la consulta popular a escala nacional, mientras que los Estados Unidos s�lo lo contempla en el �mbito estatal y local. Un estudio comparado del uso de estos mecanismos en los Estados Unidos evidencia que su empleo suele ser m�s frecuente en aquellos estados que cuentan con fuertes grupos de inter�s, gobiernos divididos, legislaturas profesionales y en los cuales los requisitos para someter temas a consulta popular directa son bajos.

Por su parte, la experiencia a la fecha en Am�rica Latina, tampoco pareciera indicar que los mecanismos de democracia directa hayan tenido, en la mayor�a de los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representaci�n o la participaci�n. Tampoco pareciera que hayan coadyuvado a disminuir el descontento con la pol�tica y los partidos, actuando m�s bien como canales de expresi�n de este "desencanto" fuera de las elecciones regulares.

5.5.2. En materia de estabilidad pol�tica

No puede afirmarse tampoco que los mecanismos de democracia directa, tal y como han sido utilizados hasta ahora, hayan mejorado o complicado sustancialmente la estabilidad pol�tica. Como todo mecanismo de ingenier�a electoral estos deben ser parte de una arquitectura mayor y es en ese marco en que debe analizarse su funcionamiento. En general, estos mecanismos no se han utilizado para resolver controversias entre el Parlamento y el Ejecutivo, salvo indirectamente en Ecuador, donde los Presidentes Sixto Dur�n y Fabi�n Alarc�n, respectivamente, recurrieron infructuosamente a los mismos para tratar de mejorar los niveles de legitimidad de sus debilitadas gestiones.

En algunos pa�ses, as� como en momentos determinados, el uso indebido de estos mecanismos puede incluso considerarse negativo para la estabilidad pol�tica. Ecuador de nuevo es un buen ejemplo de ello. Las sucesivas consultas, no vinculantes, sin instrumentaci�n posterior, llevaron a acentuar la ingobernabilidad del pa�s. Si bien no puede atribuirse responsabilidad directa a estos mecanismos en la p�rdida de estabilidad pol�tica que llev� a la ca�da de dos presidentes constitucionales, tampoco puede decirse que estos mecanismos hayan contribuido positivamente en pro de la estabilidad.

5.5.3. En materia de reforma pol�tica

En cuanto a la reforma pol�tica, los mecanismos de democracia directa parecieran favorecer soluciones conservadoras, siendo el ejemplo m�s claro de ello el rechazo al cambio de r�gimen de gobierno y pol�tico en Brasil en 1993.

En otros casos los resultados son contradictorios. La separaci�n de elecciones municipales de las nacionales rechazada por la ciudadan�a uruguaya en 1994 se aprob� en 1996. En julio de 1986 la ciudadan�a ecuatoriana rechaz� la posibilidad de aceptar candidaturas independientes de los partidos, pero luego las acept� en 1994.

5.5.4. En relaci�n con las reformas econ�micas

La complejidad de los temas econ�mico-financieros determina un alto grado de dificultad para intentar resolver los mismos v�a la participaci�n ciudadana mediante el uso de mecanismos de democracia directa. Por ello, las legislaciones de la mayor�a de los pa�ses han excluido expresamente estas materias como objeto de eventuales consultas populares.

Empero, en algunos pa�ses, entre ellos Uruguay y Ecuador, a iniciativa de la sociedad civil y por lo general con la adhesi�n de partidos pol�ticos de centro-izquierda, se intent� usar estos mecanismos para imponer l�mites a las reformas econ�micas. El caso paradigm�tico es la derogaci�n de la ley que permit�a la privatizaci�n parcial de la empresa telef�nica uruguaya en 1992. Sin embargo, el mismo esquema no sigui� adelante en los a�os posteriores, cuando se intent� plebiscitar en contra una ley marco sobre la distribuci�n de electricidad y gas. Tampoco prosper� un intento de comenzar a cuestionar el sistema privado de retiros y pensiones.

Por su parte, en Ecuador, el intento de grupos de la sociedad civil de convocar una consulta popular contra el plan econ�mico del gobierno del Presidente Gustavo Noboa y la dolarizaci�n fracas� al no haberse reunido, seg�n la autoridad electoral, el n�mero suficiente de firmas para ello.

5.6. Consideraciones finales

Un balance preliminar evidencia que pese a la generalizada incorporaci�n de los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales de la regi�n, la mayor�a de los sistemas pol�ticos latinoamericanos siguen teniendo un bajo componente de democracia directa en el nivel nacional, con excepci�n del Uruguay. Hay una riqueza mucho mayor, con una gran variedad de mecanismos y modalidades, en el �mbito estadual y local/ municipal, cuyo estudio comparado sigue virgen y valdr�a la pena abocarse a ello.

En cuanto a los resultados de la aplicaci�n de estos mecanismos, cabe destacar que mientras en las democracias europeas, despu�s de la II Guerra Mundial, han tenido m�s bien efectos conservadores, en nuestra regi�n en cambio han tenido un resultado mixto, oscilante entre intentos de manipulaci�n neo-populista por una parte, con posiciones conservadoras o tradicionalistas por la otra. En Europa, en los �ltimos a�os, se ha venido utilizando cada vez m�s en relaci�n con el proceso de integraci�n.

Pero m�s all� de la valoraci�n que pueda hacerse en relaci�n con su empleo, hay que aceptar que estos mecanismos han llegado para quedarse. De ah� que el tema central pase por c�mo utilizarlos adecuadamente y, m�s importante a�n, cu�ndo y para qu� casos.

En efecto, un adecuado empleo de estos mecanismos exige, como premisa l�gica, la existencia de un estado democr�tico dotado de unos derechos fundamentales que est�n plenamente garantizados y en el que el pluralismo pol�tico goce de total efectividad. Demanda, adem�s, la plena vigencia de la libertad de expresi�n e informaci�n y la ausencia de manipulaci�n de la opini�n p�blica y condiciones de equidad del proceso para ambas partes. No hay que olvidar que en m�s de una ocasi�n han sido los enemigos de la libertad y de la democracia los que han recurrido a su uso 10.

Somos por ello de la opini�n, como lo demuestra la pr�ctica latinoamericana, que los mecanismos de democracia directa son un elemento distorsionador en ausencia de instituciones democr�ticas representativas eficientes que est�n fundadas en un sistema de partidos pol�ticos estable y correctamente arraigado en la sociedad.

Por ello, en sociedades como las nuestras, donde la pobreza crece, donde la equidad est� retrocediendo y donde la pol�tica est� "bajo sospecha", si los mecanismos de democracia directa son debidamente utilizados pueden ayudar a contrarrestar la tendencia a la deslegitimaci�n del sistema pol�tico. De lo contrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instrumento para la participaci�n directa del pueblo en la adopci�n de decisiones concretas, pueden convertirse en un medio de manifestaci�n del descontento social al margen de los procesos electorales, con consecuencias negativas para la gobernabilidad democr�tica.

De ah� la importancia, de cara al actual contexto econ�mico, social y pol�tico regional, de evitar el peligro de un uso patol�gico de estos mecanismos, estableciendo l�mites claros a los temas que pueden ser sometidos a consulta popular.

En suma, la experiencia de estas dos d�cadas en el uso de estos mecanismos de democracia directa aconseja una utilizaci�n prudente y no desvirtuada de los mismos, particularmente en lo que se refiere a su utilizaci�n en el �mbito nacional. Por todo ello, e independientemente del valor agregado que pueda derivarse de su utilizaci�n, en especial a escala local (el cual creemos es el espacio id�neo para su ejercicio), la coyuntura latinoamericana demanda prestar atenci�n urgente y prioritaria al fortalecimiento del estado democr�tico y al mejoramiento de la eficacia de los mecanismos y �rganos centrales de la democracia representativa, en particular, al fortalecimiento del sistema de partidos pol�ticos.