Quienes somos
Países | 
Análisis
Biblioteca
Noticias
Agenda
ObservatorioElectoral.orgObservatorioElectoral.org
Biblioteca: La "Reforma Politica Constitucional" en Colombia
Por Oscar Delgado  

En junio de 2003 el Congreso de Colombia, mediante acto legislativo, aprobó una reforma a 16 artículos de la Constitución de 1991 sobre aspectos políticos y electorales. Al mismo tiempo, a finales de junio de 2003 se encuentra a examen de la Corte Constitucional la ley por la cual se convoca a un referendo constitucional sobre esos mismos aspectos y sobre asuntos económicos y fiscales.

En el acto legislativo (cuyo título refiere a una "reforma política constitucional"), y cuyas normas entrarán en vigencia a su promulgación, en lo concerniente al régimen electoral lo más importante es el umbral o barrera legal para elegir corporaciones públicas, y en lo político, la lista única con voto preferencial (opcional), la conformación de bancadas parlamentarias por partidos o movimientos y la prohibición de la militancia doble o múltiple de candidatos y miembros de corporaciones públicas.

Del análisis del texto aprobado se infiere que dicha "reforma" no permitirá alcanzar el objetivo de construir un nuevo orden político democrático y representativo; que la sociedad política permanecerá intacta; que el parlamento seguirá en poder de la misma clase política y con los mismos procedimientos del régimen de patronazgo. El divorcio entre sociedad política y sociedad civil se afianza, ya que la primera reafirma en la norma y en la práctica, la exclusión de la segunda.

Con la eliminación de los aventureros electorales, gracias al umbral, el actual mapa electoral caótico y desproporcionalista, pasa a ser uno de PYMES (pequeñas y medianas empresas electorales) mas no se logrará el esquema institucional de unos pocos grandes partidos. Lo peor de esa reforma es que contiene normas no universales (particularísticas) que benefician de modo excluyente a los propios miembros del Congreso que la aprobaron sin declararse impedidos en materia ética o jurídica.

El beneficio económico proviene del incremento de un 300 por ciento "como mínimo" para el fondo de financiamiento estatal de los partidos y movimientos "con personería jurídica", para cuyo reconocimiento se requiere de una votación mínima (2% sobre el total válido para el Senado en la última elección). Así, para poder presentar candidatos en las inminentes comicios subnacionales, y percibir los aportes del Estado, los congresistas que no fueron elegidos en listas con una votación sobre dicho umbral (en realidad, casi todos) podrán asociarse en nuevos partidos simplemente mediante la sumatoria de sus votaciones, tanto para Senado como para Cámara.

Y no se habla de uniones entre partidos o movimientos, sino de sumatorias de votaciones por parte de "un número plural de senadores o representantes a la Cámara". En el mismo parágrafo transitorio se lee que "la nueva agrupación así constituída gozará de los beneficios... consagrados en la Constitución para los partidos y movimientos...". El plazo para reagruparse es de tres meses, pero en la práctica los potenciales beneficiarios dispondrían de 35 días, en vista de que el 5 de agosto próximo se vence el término para inscripciones de candidaturas en las elecciones subnacionales previstas para octubre de 2003.

Por otra parte, si en los próximos dos o tres meses fuere aprobado el referendo, quedaría derogada por éste la norma del acto legislativo sobre la lista única, pues en la ley de convocatoria del referendo se autoriza a cada partido a inscribir tantas listas de candidatos cuantas curules deban ser elegidas (i.e. para el Senado, si se aprueba el referendo, serían hasta 75 listas de hasta 75 candidatos cada lista, por partido; hoy, con la lista única, en ella pueden figurar hasta 75 candidatos y su carácter de bloqueo o apertura de la misma dependería del voto preferente opcional).

Aun cuando algunas personas equivocadamente han creído que con la reforma el mapa partidario será reconstruído con la adición al bipartidismo tradicional, de no más de uno o dos nuevos movimientos de tamaño considerable, nuestra percepción es la de que el número actual de unos 70 partidos no se va a reducir significativamente. Por lo pronto, perderán la personería jurídica 13 partidos, por no poseer representación parlamentaria ni haber obtenido la votación requerida. También habrá nuevos "reagrupamientos" entre el referido "número plural de senadores o representantes", a efecto de percibir los dineros del financiamiento estatal de los inminentes comicios.

Dado que el sufragante vota separadamente para ambas cámaras en una misma elección, esta disposición violaría el principio jurídico de igualdad en materia de derechos políticos, si se sumaran las votaciones de dos o más congresistas por el mismo partido para ambas cámaras, pues el resto de ciudadanos que no son congresistas para obtener la misma personería deben presentar al CNE 180.000 firmas o haber obtenido -ya sea para Senado o para Cámara, separadamente--dicha votación mínima.

Pero aún si la sumatoria de votos fuere el resultado de una coalición de movimientos de una misma o de ambas cámaras, siendo un procedimiento aceptable, no dejaría de ser inequitativo para los grupos que "desde el asfalto" buscando firmas, aspiren a conformar nuevos partidos.

Los actuales congresistas fueron elegidos con votaciones efectivas totales muy similares en ambas cámaras, de algo así como unos 5.5 millones para el Senado y otros tantos para la Cámara (el resto, unos 3.5 millones aproximadamente en cada cámara, corresponde a votos por listas no elegidas, en blanco, nulos y tarjetas no marcadas). La reforma, como se vió, a efecto de completar los 180.000 votos requeridos para la personería jurídica, permite que sean extraídos de los recibidos por los congresistas en ambas cámaras, esto es, de un fondo que así suma alrededor de 11 millones de votos.

Este tipo de sumatoria de dos categorías diferentes es ilógica pero ya no habría tiempo para resolver una demanda de inconstitucionalidad, antes de la inscripción de listas para las elecciones subnacionales. Y tampoco cabría esperar un pronunciamiento de parte de un Consejo Nacional Electoral agradecido por su no-revocatoria prevista en el proyecto inicial del referendo (su período ha sido confirmado hasta el 2006, sus miembros ahora podrán ser reelegidos, y la entidad electora ya no será el Consejo de Estado sino el propio Congreso).

¿Para qué sirve el que tres o más micro-empresarios asociados posean un "movimiento" con personería jurídica? (a) Para avalar candidaturas en las próximas elecciones (de octubre?) a gobernaciones, alcaldías, concejos y asambleas departamentales, y (b) sobre todo, para ser beneficiarios del financiamiento estatal, que en virtud de la norma ha sido incrementado significativamente.

Aval de candidaturas.-Aun cuando, en virtud de la "reforma" los poseedores de las personerías jurídicas serán, casi exclusivamente, los mismos miembros del Congreso -esto es, la misma clase política-para ser candidato a cualquier cargo de elección popular no se necesita que lo avale un partido o movimiento con personería jurídica, pues siempre queda el salvavidas de los llamados "grupos significativos de ciudadanos" (GSC), cuya vigencia constitucional desde 1991 fue confirmada por la reforma en el art. correspondiente (el 108).

De acuerdo con la ley de partidos (la 130 de 1994) estos GSC para participar en elecciones de nivel nacional, obtienen la personería jurídica con un número de firmas igual a las requeridas por los partidos o movimientos. Sin embargo, pueden constituírse en GSC de nivel departamental o municipal, y en estos casos "también...podrán postular candidatos...los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al 20% del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer" (ley 130/94, art. 9º, inciso 3º.).

Si la nueva ley reglamentaria que deberá expedirse mantuviera este requisito, el número de firmas que correspondería en el caso de Bogotá, para presentar candidatos por un GSC a la Cámara y al Concejo Distrital, podría ser del órden de unas 46.154 (si en el posreferendo el número de curules elegibles fuera de 13 representantes y el censo electoral de 3 millones), o de unas 20.000 firmas para un Concejo de alrededor de 30 miembros. No obstante, debe tenerse presente que la nueva ley reglamentaria --que deberá expedirse en los próximos meses-- podría modificar esas cifras.

Financiamiento estatal

Está claro que por la "reforma" y de modo constitucionalizado los congresistas actuales prácticamente se apoderaron de las personerías jurídicas (al menos hasta cuando hayan transcurrido las elecciones parlamentarias del 2006), pero no propiamente para impedir que otros presenten sus candidaturas, incluso al Senado o a la Cámara. ¿Para qué, entonces? Pues no sólo para sentirse dueños de su propio partidito de bolsillo, reforzando su capacidad de negociación personal en otros ámbitos, sino para lucrarse del financiamiento estatal de los partidos, a partir del presente año y en cuantía que sobre los "fondos" anteriores ha sido incrementada en un trescientos por ciento y en valor constante.

La ley electoral (130/94) dispuso dos tipos de aportes: 1) el denominado "financiación de los partidos" (art.12) y 2) el denominado "financiación de las campañas" (art. 13). La reforma añade ahora un tercer tipo, el de "financiación para las consultas populares internas de los partidos" (art. 109, parágrafo primero, inciso 3º.)

1) Financiación de los partidos. Es un "fondo anual" que reciben los partidos durante cuatro veces en el cuatrienio. La reforma dispone que esta financiación anual "ascenderá como mínimo a 2.7 veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo". Asimismo, limita la participación en el fondo a los partidos o movimientos que hubieren obtenido la personería jurídica (bajo el nuevo requisito del 2% de la votación apra Cámara o Senado).

No tenemos información actualizada sobre el valor del fondo en el 2003, pero la ley 130/94 expresa que "en ningún caso este fondo será inferior a $2.400 millones". Y ya en el año 1997 fueron entregados $ 6.497 millones por tres rubros asÍ:

1) $3.440 a 44 partidos o movimientos, de los cuales $1.740 millones al partido liberal, y $770 millones al conservador;

2) $1.911 millones asignados a 18 partidos, con base en el número de diputados a las asambleas, de los cuales $1.117 millones al partido liberal, y $501 millones al partido conservador; el resto, sólo $291 millones fueron repartidos entre 15 partidos con representación en asambleas departamentales, y

3) $1.146 millones para distribuir entre 37 partidos según el numero de votos obtenidos por ellos para la Cámara; de los cuales $615 millones al partido liberal, y $ 258 millones al partido conservador. (Cfr. Resolución 65/97 del Consejo Nacional Electoral).

No sabemos cuál sea el "overhead" de los partidos liberal y conservador, por recibir y reentregar dichas sumas a los candidatos elegidos de entre los numerosos avales otorgados para la inscripción de listas "liberales" o "conservadoras".

En 1994 la Corte Constitucional declaró exequible el art. 12 con algunas modificaciones sobre la distribución de los recursos, la cual quedó así:

  • Un 50% "de libre destinación e inversión, en actividades propias de los partidos y movimientos", en proporción al número de curules obtenidas para el Congreso o para Asambleas, "según el caso" (sic).
  • Un 30% "para contribuir a las actividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos", distribuído según el número de votos obntenidos en la elección anterior para Cámara de Representantes"
  • Un 10% distribuído por partes iguales entre todos los partidos y movimientos, y
  • Un 10% sin asignación específica.

2) Financiación de las campañas (art. 13). La reforma constitucional dispuso que "la cuantía...será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003". Por este rubro se contribuye a reponer gastos de campañas en todo tipo de elecciones, según la votación recibida por el partido o movimiento en cada elección. En la ley 130 esa reposición de gastos se asignaba generosamente, así: para gobernaciones y alcaldías, a los que obtenían más de un 5% de la votación, y para corporaciones, a los que obtenían más de un tercio de la votación "por la lista que haya alcanzado curul con el menor residuo". En la reforma constitucional esa reposición sólo podrán recibirla los partidos o movimientos con personería jurídica, esto es, los que hayan obtenido más de 180.000 votos.

3) Financiación para consultas populares internas de los partidos. Es una innovación de la reforma y se aplica a los partidos que "opten por este mecanismo...mediante el sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobación de este Acto Legislativo" (inciso 3º.del parag. 1º. , art. 109 de la C.P.)

El parágrafo transitorio del art. 109 dice así: "El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el gobierno nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes", esto es, antes del 5 de agosto próximo (si hubiere elecciones en octubre).

La reforma electoral

La reforma aprobó dos sistemas electorales según el tamaño de las circunscripciones: 1) Para aquéllas en las que deban elegirse tres o más curules, umbrales a) del 2% sobre la votación total en el caso del Senado, y b) de un 50% del cociente electoral para Cámara, Asambleas, Concejos, JAL, etc. y método de escrutinio de la llamada " cifra repartidora" , y 2) Para aquéllas en las que deban elegirse dos curules (i.e. en los nueve nuevos departamentos para la Cámara) el umbral se reduce al 30% del cociente electoral (o un 15% de la votación total) y el método de escrutinio es el del cociente electoral.

En el evento de que ninguna lista superare el umbral determinado, la distribución de las curules se hará mediante el método de cifra repartidora. (art. 263, inciso 3º)

La reforma aprobó la lista única con voto preferente opcional. En los casos en que los partidos o movimientos optaren por el voto preferente, el elector podrá votar por la listas en su integridad o como fue inscrita, o bien señalar a uno de los candidatos. En ambos casos y para efectos del escrutinio entre listas, el voto será contado por la respectiva lista. Para el reordenamiento de cada lista sólo se tendrá en cuenta el voto específico por un candidato. Si el elector votare a la vez por la lista y por el candidato, el voto será válido y se computará a favor del candidato.

En el Perú cuando el elector no votaba por un candidato sino por la lista, para el reordenamiento de la misma se consideraba que el voto por el partido se daba por el candidato que enbezaba la lista.

Umbrales y cocientes

Los umbrales definidos en la reforma, si bien sirven para eliminar a la multitud de aventureros electorales, son bajos e insuficientes para inducir e institucionalizar un sistema partidario con unidades de tamaño mediano a grande.

Lo más importante de la reforma es que ha sustituido un sistema de residuos por otro de cocientes, que es como funciona la representación proporcional en el mundo. Anteriormente, casi todas las curules en las corporaciones eran logradas por residuos o fracciones de cociente; ahora, en cambio, gracias a los umbrales, en casi todos los casos, lista que no tenga al menos un cociente no alcanzará a elegir un escaño, y así sucede, sea que se aplique el método de cociente natural (Hare) o el método mal denominado de "cifra repartidora" (D'Hondt) (técnicamente se lo denomina "de mayores medias" o "mayores promedios").

La excepción posible es la de los nueve nuevos departamentos, que eligen dos representantes a la Cámara con umbral de 30% y cociente de 50%. Aquí podría ocurrir también que una lista con un 30.1% de la votación total, si la siguiente tuviere un 29.9%, coparía las dos curules. Pero si ninguna superara el umbral, se aplicaría la fórmula de la "cifra repartidora" y aquí-al igual que si se aplicara el método de cociente y mayores residuos-cada una de las dos primeras listas en votación elegiría un escaño.

En el Senado la lista que supere el cociente tiene asegurado al menos un escaño y eventualmente hasta un segundo; en la Cámara (circunscripciones de tres o más curules), así como en Asambleas y Concejos, las listas que superen el umbral no por ello tienen asegurado el primer escaño.

El número de curules elegidas por lista en el escrutinio es casi exactamente igual bajo cualquiera de esas fórmulas (Hare o D'Hondt); sin embargo, en ciertos casos en las circunscripciones mayores la lista más votada (o las dos o tres más votadas) pueden resultar premiadas con un escaño adicional al que le correspondería si se aplicara la fórmula del cociente natural.

Relación umbral / cociente

1) Para el Senado, como tantas veces se ha expresado, el umbral es de un 2% de la votación total, y el cociente, si se aprobara en el referendo la cantidad de 75 escaños ordinarios, equivaldría a 1.33%. Una lista con 180.000 votos pasa la barrera y por tanto no es excluída; tiene asegurado un escaño con los primeros 120.000 votos y le queda un resto de 60.000 para correr el albur en el escrutinio de lograr un eventual segundo escaño.

2) Para Cámara (circunscripciones de 3 a 9, y de 10 o más escaños), Asambleas (circunscripciones de 7 escaños en las excomisarías, y de 11 a 31 en los demás departamentos) y Concejos.

a) Circunscripciones de menor tamaño (i.e. de 3 a 9 escaños). En este rango es probable que ninguna lista supere el umbral (sobre todo en el subrango de 3-5 escaños), y así los escaños se distribuirán por cifra repartidora del mismo modo que ahora se utiliza el de mayores residuos. Si el umbral fuere cruzado por sólo una lista, ella captaría todas las curules, así: las de tres con sólo un 16.7% o más de la votación total; las de cuatro con un 12.5% o más; las de cinco con un 10% o más.

b) Circunscripciones de mayor tamaño (i.e. de 10 a 30 escaños). En este rango es posible que una lista cruce el umbral y no obtenga ninguna curul. Pongamos el ejemplo de Bogotá para la Cámara: una vez aprobado el referendo, con la reducción quedaría en 13 curules. Si la votación total efectiva en el distrito fuese de 1. 5 millones, el umbral sería de un 3.85% de la votación total , esto es, 57,750 votos; pero para obtener una curul se requeriría el doble de ese porcentaje, es decir, un 7.69% de la votación, igual a 115.350 votos.

En resumen, los senadores que desde 1991 han venido siendo elegidos con 40.000 votos ahora no podrán ser reelegidos con menos de 120.000 votos. Así se explica la cifra cabalística "tres" porque el financiamiento estatal ha sido elevado al triple del actual, y porque en ese rango tres movimientos de 40.000 (tres senadores) tendrán que integrarse en uno solo para no ser excluídos del escrutinio debido al umbral. Por tanto, quizás podría llegarse a estimar, grosso modo, que de los casi 60 partidos con representación parlamentaria, los reagrupamientos podrían llegar a conformar alrededor de 20 PYMES (pequeñas y medianas empresas electorales).

¿Y del presidencialismo, qué?

El Presidente Alvaro Uribe va a pasar la historia, no como un Simón Bolívar, un Santander, un Mosquera, un Núñez, un López Pumarejo, pero sí como alguien distinto de sus antecesores pusilánimes y limitados al "mantenimiento" del sistema y de sí mismos. Los historiadores ya empiezan a citar con nombres propios, en ese sentido, a todos los que ocuparon la presidencia de la República desde 1938 (Santos) hasta 2002 (Pastrana), sin excepción alguna, y con énfasis en la galería presidencial del Frente y posFrente Nacional. Sin embargo, no sería justo ignorar que respecto de los cambios estructurales, algunos al menos intentaron hacerlos (Lleras Restrepo y Belisario Betancur).

Y que Alvaro Uribe Vélez tal vez también quisiera pero tampoco puede. Sus antecesores no van a pasar a la historia por nada importante o significativo, pero Alvaro Uribe pasará al menos por la reestructuración del Estado, por el enfrentamiento de los grupos violentos, la derrota del sindicalismo de interés privado, y por el elevado rating de favorabilidad como lo sigue percibiendo la población, un año después de su posesión del cargo. Con todo, al parecer no va a pasar a la historia porque hubiera logrado cambiar el ordenamiento político, insertar a la sociedad civil en la sociedad política, sustituir a la misma clase política que se reproduce sin dificultad, acabar o siquiera "reducir a sus justas proporciones" la corrupción y la politiquería. Claro está, Uribe no es Frankestein, ni Simón Bolívar. Ellos no tuvieron tantos y tan fuertes intereses como fuerzas contra el cambio, ni en el trasfondo, una población tan individualista y conformista.

Uno de los presidentes frustrados, pero el más bien intencionado entre sus antecesores y sucesores, Belisario Betancur, confiesa lo que siente que le sucede a Colombia. Uno de sus más allegados revela que Betancur "invitó a un amigo a almorzar el 16 de mayo de 1984 (en mitad de su gobierno:O.D.), y le contó: estuve reunido esta mañana con los directivos de la Cruz Roja. Al hablar de problemas, les declaré que, según mi experiencia, el gobierno definitivamente es un obstáculo para el progreso del país, está diseñado para que no se haga nada. Les agregué que a veces pienso que fueron sabios quienes en el siglo pasado establecieron el período presidencial de dos años. Ese plazo basta para saber que no se hizo nada. Al terminar, señalé que precisamente esa ineficiencia es la prueba de que tenemos un gran país, capaz de avanzar a pesar de la oposición del gobierno" (artículo sobre "la quimera del poder", de Bernardo Ramírez, en el liber amicorum Belisario Betancur titulado La pasión de gobernar, Bogotá, Anif/Tercer Mundo,1997, pags. 330-331).

Y un profesor de ciencia política en la Universidad de California (San Diego), Matthew Shugart, especialista en Colombia (a pesar de su contemporización con el poder) escribió -lo enuncio de memoria-- que el presidencialismo en Colombia siendo tan fuerte, había sido dilapidado al no haberse utilizado para cambiar las políticas públicas. A mí se me ocurre responderle con una simplicidad: Porque esa fortaleza no se la darían los factores reales si no fuera para contener las demandas de cambios, o en vista de su necesidad (aún si, como hoy, no hay demandas).

 
PAISES
Nueva Mayoría.com
ARGENTINA
Información General Encuestas Electoral Análisis
BOLIVIA
Información General Encuestas Electoral Análisis
BRASIL
Información General Encuestas Electoral Análisis
COLOMBIA
Información General Encuestas Electoral Análisis
COSTA RICA
Información General Encuestas Electoral Análisis
CHILE
Información General Encuestas Electoral Análisis
ECUADOR
Información General Encuestas Electoral Análisis
EL SALVADOR
Información General Encuestas Electoral Análisis
GUATEMALA
Información General Encuestas Electoral Análisis
HAITI
Información General Encuestas Electoral Análisis
HONDURAS
Información General Encuestas Electoral Análisis
MEXICO
Información General Encuestas Electoral Análisis
NICARAGUA
Información General Encuestas Electoral Análisis
PANAMA
Información General Encuestas Electoral Análisis
PARAGUAY
Información General Encuestas Electoral Análisis
PERU
Información General Encuestas Electoral Análisis
REP. DOMINICANA
Información General Encuestas Electoral Análisis
URUGUAY
Información General Encuestas Electoral Análisis
VENEZUELA
Información General Encuestas Electoral Análisis
«« agregar a favoritos links contacto home
ObservatorioElectoral.org