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Biblioteca: "Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina*
Por Ana María Mustapic, investigadora del CONICET y profesora de la Universidad Torcuato Di Tella INDICE

Introducción

Los principales problemas del presidencialismo, como lo testimonia el abundante y rico debate promovido por Juan Linz hacia fines de los 80', tienen por locus las relaciones Ejecutivo-Legislativo 1 . El presidencialismo, al generar un sistema de doble autoridad democrática -el presidente y los legisladores son elegidos en forma popular e independiente- y descansar en el mandato fijo, no incentiva, según el autor, la cooperación entre ambas ramas de gobierno. Más bien, se trata de un régimen proclive a suscitar conflictos entre presidente y Congreso, poco flexible frente a las crisis y capaz de generar situaciones de parálisis institucional, factores todos en condiciones de afectar seriamente la estabilidad democrática.

En materia de riesgos para la continuidad democrática que hipotéticamente el presidencialismo estaría menos pertrechado para resolver, la experiencia de los dos gobiernos que consideraremos, el de Raúl R. Alfonsín (1983-1989) y Carlos S. Menem (1989-1995), los tuvieron sino en abundancia cuando menos en gravedad. Para empezar, ninguno de los dos presidentes dispuso de mayoría absoluta o, lo que es lo mismo, quorum propio en el Congreso. El presidente Raúl R. Alfonsín enfrentó un Senado controlado por la principal fuerza de oposición, el Partido Justicialista (PJ) y, luego de las elecciones legislativas de 1987, su partido, la Unión Cívica Radical (UCR) perdió también la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Su presidencia se desarrolló, así, en un marco cercano al "gobierno dividido", esto es, una situación donde el control de una o las dos Cámaras del Congreso está en manos de la oposición. Por su parte, el presidente Carlos S. Menem (1989-1995) no contó a lo largo de su primer mandato con mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Asimismo, los dos gobiernos atravesaron por situaciones de grave crisis. Además de las sublevaciones militares de 1987, 1988 y 1990, la más dramática por sus repercusiones societales fue, sin duda, la crisis hiperinflacionaria de 1989 y, en menor medida, la de 1990. Pues bien, a pesar de estos desafíos, la continuidad democrática no estuvo en juego. ¿De qué modo se resolvieron, entonces, la relaciones Ejecutivo-Legislativo bajo las dos presidencias democráticas sucedidas entre 1983 y 1995? El propósito de este trabajo es tratar de responder a esta pregunta. Entre las posibles vías de entrada que ofrece el tema elegimos una que, ha nuestro juicio, ha sido abordada sólo de manera somera. Se trata de la disciplina partidaria. Para justificar esta elección comenzaremos justificando qué es lo que dejamos de lado.

En primer lugar, no abordaremos el presidencialismo argentino con la preocupación puesta en la estabilidad democrática como lo hizo J. Linz al comparar regímenes presidenciales y parlamentarios. La experiencia que analizaremos, como vimos en el párrafo anterior, nos sugiere desistir de dicho encuadre. De todos modos, consideramos que, si bien controvertible en algunos aspectos, el argumento central de Linz continúa siendo válido, estructuralmente, el presidencialismo posee tendencias inherentes a la inercia y parálisis institucional. Entendemos, sin embargo, que para que estos riesgos del presidencialismo afecten la estabilidad democrática es preciso que exista simultáneamente una alternativa viable a la democracia misma, típicamente, la alternativa autoritaria. Si ésta no se vislumbra en el horizonte, la pregunta que debe plantearse es cómo los actores se acomodan o qué tipo de soluciones encuentran o imaginan en el marco de las reglas de juego existentes y con qué implicancias para el funcionamiento del régimen. Desde esta perspectiva, no es que la parálisis institucional deje de ser un problema para los regímenes presidenciales sino el peligro de que lo sea constituye un factor destinado a afectar el comportamiento de los actores decisivos. En otros términos, presidente y legisladores saben de los riesgos del inmovilismo y actuarán en consecuencia. Es por esta razón que preferimos partir del presupuesto que la dinámica de gestión del gobierno bajo los regímenes presidenciales gira en torno de la búsqueda de estrategias que logren superar el problema de la parálisis institucional.

En segundo lugar, nuestro trabajo es de naturaleza descriptiva e idiosincrática. Por un lado, encuentra su motivación en el entorno más inmediato y singular de la política argentina; por otro, procuramos tan sólo tratar de entender cómo son las relaciones Ejecutivo-Legislativo en este país. De todos modos, por tratarse de un tema que ha suscitado diferentes desarrollos teóricos, confiamos poder realizar también algún aporte en esta dirección. Aún descriptivo, el enfoque institucional que adoptamos se nutre de las contribuciones ofrecidas en este campo por otros colegas, por lo que el diálogo con ellos, a veces explícito otras veces implícito, es ineludible 2 .

La disciplina partidaria

Entre las principales variables que inciden sobre la relaciones Ejecutivo-Legislativo, la literatura especializada apunta sobre todo a dos, los poderes legislativos del presidente y los poderes partidarios 3 . A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M. Shugart proponen una clasificación de los regímenes presidenciales según el modo en que las constituciones nacionales asignan al Ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto y temas exclusivos de legislación 4 . Los autores identifican, así, cuatro tipo de autoridad legislativa presidencial. Empezando por los Ejecutivos que concentran mayor número de atribuciones, distinguen entre los Ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos, los reactivos y los potencialmente marginales 5 . El hecho de que los autores utilicen el adjetivo "potencialmente" para calificar a los Ejecutivos dominantes y marginales revelan que los recursos legislativos no son decisivos por sí mismos sino que encierran un conjunto de virtualidades que sólo se despliega en el marco de la particular interacción que se establezca entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es aquí que cobra relevancia la segunda variable mencionada, los poderes partidarios del presidente, referida al apoyo parlamentario y el nivel de disciplina partidaria.

Sobre este último punto se ha escrito que la peor combinación para el presidencialismo se encuentra en un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados 6 . El presidente no sólo no posee mayoría propia en el Congreso -debería apoyarse en una coalición- sino que enfrenta además el comportamiento imprevisible de los legisladores. Para algunos autores, el paradigma lo ofrece el presidencialismo brasileño 7 . En el caso argentino, a pesar del formato básicamente bipartidista del sistema de partidos, los presidentes y, en particular a Alfonsín, no contaron con mayoría absoluta en el Congreso. Si este es de por sí un desafío para el funcionamiento del gobierno, se agrava aún más cuando el presidente no puede descansar en el comportamiento disciplinado de sus legisladores. De esto depende justamente la posibilidad de construir coaliciones, ya sea permanentes o ad hoc, para evitar el inmovilismo. En consecuencia, una cuestión previa que debe ser despejada es el nivel de disciplina de los partidos, en particular, del partido de gobierno.

En nuestra opinión, el modo en que se ha abordado el tema de la disciplina partidaria es insuficiente, tanto por el lado del indicador como por el lado de la explicación. El indicador utilizado es la votación nominal. Así, el análisis de las votaciones nominales realizado por Mark Jones, el único que se ha ocupado del tema, le permiten concluir que el nivel de disciplina de los partidos políticos argentinos es alto 8 . Sin embargo, no es esta la impresión que un observador atento recoge cuando repara, por ejemplo, en las viscisitudes de algunas de las políticas de reforma estructural impulsadas por el presidente Menem o el alto número de decretos de necesidad y urgencia sancionados durante su gobierno. A nuestro juicio, la principal debilidad de utilizar sólo las votaciones nominales es que no captura el proceso de producción de la disciplina, es decir, los mayores o menores costos en los que se incurren para que presidente y legisladores converjan sobre una política determinada 9 . En consecuencia, se pierde de vista el hecho de que en los regímenes presidenciales la producción de la disciplina se encuentra incorporada en el proceso legislativo mismo. Entre sus dispositivos se pueden mencionar, entre otros, los vetos, las insistencias, las distintas modalidades a través de las cuales los legisladores hacen conocer sus puntos de vista al Ejecutivo y a sus pares, como, en el caso argentino, los dictámenes de comisión - de mayoría y minoría -, la disidencias, las observaciones, los proyectos de resolución o declaración del Congreso, etc.

En cuanto a los factores explicativos, la principal variable ha sido el sistema electoral. Se ha sostenido que los sistemas que aseguran a los partidos el control de la nominación de los candidatos y el control del orden en la lista tienden también a asegurar al liderazgo del partido el control sobre el comportamiento de los legisladores 10 . El sistema de lista cerrada y bloqueada utilizado en la Argentina es uno de dichos dispositivos ya que garantiza a los partidos el control de la nominación. Sin embargo, el presupuesto básico de esta línea de análisis, a saber, los legisladores tienden a comportarse disciplinadamente cuando sus chances de reelección dependen del control que ejerce el partido sobre la nominación, no se sostiene. La tasa de reelección de los legisladores argentinos es baja, oscila entre el 19% y el 27% 11 . De todos modos, es posible reemplazar este presupuesto por el de carrera política. En este caso, los legisladores acatan las directivas del liderazgo del partido porque de ello depende su carrera partidaria. Sobre este punto nos interesa remarcar lo siguiente. No está en discusión que el único modo de hacer carrera política en la Argentina es a través de los partidos políticos. La legislación les otorga el monopolio de la representación; no existen candidatos independientes. Sin embargo, al colocar el acento sólo en el legislador y su interés por la carrera política se deja de lado el hecho de que el partido necesita de su continua participación para sobrevivir en tanto organización. Por ejemplo, es sabido que el sistema de representación proporcional vigente en la Argentina con una barrera del 3% para la elección de legisladores tiende a favorecer la fragmentación de los partidos políticos. Esta posibilidad debería ser una preocupación para el liderazgo del partido interesado en mantener la organización. Ciertamente, no es una cuestión que se resuelva a través de mecanismos de control ya que las posibilidades de crear otro partido donde proseguir la carrera política están dadas y las restricciones legales para hacerlo son mínimas. El surgimiento del Frepaso en el escenario político argentino de los 90 es un ejemplo. Por esta razón, consideramos pertinente introducir como variable los partidos políticos del modo en que lo hace Angelo Panebianco, es decir, como organizaciones cuyas posibilidades de supervivencia están vinculadas con su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos 12 .

Teniendo en cuenta las limitaciones que acabamos de señalar, el punto de partida de este trabajo es que la disciplina partidaria no está dada sino que es preciso producirla. Argumentaremos, en primer lugar, que el conjunto de incentivos que provee el sistema institucional presidencial y la estructura organizativa de los partidos políticos argentinos otorga a los legisladores un margen de autonomía en condiciones de limitar el liderazgo del presidente. De aquí, entonces, la necesidad de producir la disciplina. En segundo lugar, sostendremos que la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivos y colectivos y la mecánica de competencia bipolar colocan límites al comportamiento independiente de los legisladores. Favorecen, así, la posibilidad de lograr la disciplina. Dadas estas características, las relaciones Ejecutivo-Legislativo están destinadas a exhibir un patrón oscilante en el que se combinan rasgos del presidencialismo y del parlamentarismo.

La exposición de nuestro trabajo se organiza del siguiente modo. La primera sección está destinada a presentar los factores que favorecen la autonomía de los legisladores. Haremos referencia a los rasgos macroinstitucionales del régimen presidencial argentino y a la estructura organizativa de los partidos políticos y los mecanismos de selección de candidatos. En la segunda sección, tomando como referencia el proceso legislativo, presentaremos un conjunto de indicadores que dan cuenta de la producción de la disciplina. En la tercera, abordaremos el papel de los partidos y el sistema de partidos y los incentivos a su alcance para restringir el comportamiento independiente de los legisladores. La cuarta parte está destinada a evaluar el papel del Congreso y, en la última, expondremos nuestras conclusiones acerca de las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.

* Este trabajo fue publicado en Desarrollo Económico, Vol. 39, Nº 156, Enero-Marzo 2000. Una versión preliminar del mismo fue presentada en el seminario: Legislatures in Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), México, 6-7 de febrero, 1998. Agradezco los comentarios y sugerencias de Scott Morgenstern, Natalia Ferretti y Juan Carlos Torre como asimismo a un comentarista anónimo de la presente versión.

 
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