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Biblioteca: El fallo Salvatierra
Cámara Nacional Electoral, Argentina - Noviembre de 2002  

CAUSA: “Salvatierra, José Luis s/promueve acción de amparo c/Poder Ejecutivo Nacional” (Expte. Nº 3583/2002 CNE)

CAPITAL FEDERAL

Buenos Aires, 15 de noviembre de 2002.-

Y VISTOS: Los autos “Salvatierra, José Luis s/promueve acción de amparo c/Poder Ejecutivo Nacional” (Expte. Nº 3583/2002 CNE), venidos del juzgado federal electoral de la Capital Federal en virtud de los recursos de apelación deducidos a fs. 109 y vta., fs. 110/112 vta. y fs. 168/170 contra la resolución de fs. vta. 61/75 vta., y

CONSIDERANDO:

1º) Que los actores dedujeron la demanda que origina esta litis con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de las normas que establecieron y regularon el régimen de “elecciones internas abiertas y simultáneas” que prevé el artículo 29 bis de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos Nº 23.298 (art. 7º de la ley Nº 25.611 -en cuanto dispone que aquéllas deberán llevarse adelante al mismo tiempo en todas las agrupaciones partidarias-; el decreto Nº 1169/02 y los decretos reglamentarios Nº 1397/02 y 1578/02). Solicitaron -en consecuencia- que “se deje sin efecto la convocatoria a elecciones internas abiertas partidarias [dispuesta para el próximo 15 de diciembre, mediante decreto Nº 1578/02, modificatorio del Nº 1398/02] dejando librado a cada partido la responsabilidad de resolver su situación interna sin injerencia alguna del Poder Ejecutivo Nacional” (cfr. fs. 3 vta. y fs. 40).-

La señora juez de primera instancia, tras reconocerle legitimación activa a los demandantes, resolvió “declarar la inconstitucionalidad del artículo 7º de la ley 25.611 [y] de los decretos reglamentarios 1397/02 y 1578/02"; “dejar sin efecto la convocatoria a elecciones internas abiertas y simultáneas efectuada mediante decreto Nº 1398/02 y modificado mediante decreto Nº 1578/92"; y “hacer saber a los partidos políticos que hasta tanto no se adecue la reglamentación de la ley de internas abiertas Nº 25.611, deberán resolver sus cuestiones internas y elegir sus candidatos mediante la realización de elecciones en su seno y a su costo” (cf. fs. 61/75).

Para así decidir consideró: a) que le asiste razón al accionante en cuanto afirma que “resulta aberrante que el Estado tome a su cargo una erogación millonaria” (cf. fs. 67); b) que los decretos reglamentarios de la ley nº 25.611 “habrían desvirtuado, en cierta medida, el fin buscado y habrían ido más allá de la voluntad del legislador” (cf. fs. cit.); c) que tales decretos han incurrido en imprevisiones que no pueden ser suplidas por vía de interpretación judicial; d) que existe una desigualdad inadmisible entre los afiliados a partidos distritales y los ciudadanos independientes o afiliados a partidos nacionales, pues éstos últimos estarían facultados para seleccionar candidatos a presidente y vicepresidente de la Nación y los nombrados en primer término no podrían hacerlo (cf. fs. 68/69); e) que el art. 5º del decreto nº 1397/2002 modif. por decreto nº 1578/2002 vulnera garantías constitucionales al impedir que los partidos y alianzas transitorias puedan registrar, para la elección nacional, candidatos diferentes a los inscriptos en oportunidad de la elección interna (cf. fs. 69 vta.); f) que lo dispuesto en el 2º párrafo del art. 4º del decreto nº 1397/2002 modif. por decreto nº 1578/2002 resulta claramente violatorio del art. 38º de la Constitución Nacional y del art. 1º de la ley 23.298 (cf. fs. 70); g) que al establecer la norma del art. 22 del decreto nº 1397/2002 modif. por decreto nº 1578/2002, el Poder Ejecutivo se ha excedido en sus facultades pues modificó el plazo de la campaña electoral establecido en el art. 4º de la ley 25.611 (cf. fs. 70 vta.); h) que “no se ha previsto la situación de aquellos partidos políticos o alianzas que cuenten con consenso respecto de sus candidatos y tengan, en consecuencia, una sola lista” (cf. fs. cit.); i) que “los cuestionados decretos no parecen haber logrado los fines perseguidos por el legislador” (cf. fs. 71); j) que en virtud del art. 7º de la ley 25.611, “la libertad de los partidos políticos se encuentra gravemente afectada al haberse establecido la obligatoriedad de realizar las elecciones internas abiertas en forma `simultánea´, toda vez que son [aquéllos] los únicos que tienen la potestad de ejercer sus actividades de conformidad a su conveniencia política, que se encontrará estrechamente ligada a su funcionamiento institucional” (cf. fs. 73).-

Contra esta decisión expresan agravios:

I) el señor representante del Estado Nacional, mediante memorial de fs. 118/146 vta. -contestado a fs. 182/184 y a fs.189/192-; II) el señor Fiscal Electoral, mediante memorial de fs. 110/112 vta. -contestado a fs. 148/151 y a fs. 165/166 vta.- y III) el señor Juan C. Ortiz Almonacid, mediante memorial de fs. 168/170 -contestado a fs. 186/187 y fs. 194/196 vta.-

El señor representante del Estado Nacional, en lo sustancial, sostiene que los accionantes carecen de legitimación, ya que más allá de las genéricas apelaciones al derecho a sufragar -y a otros reconocidos por la Constitución Nacional y tratados internacionales- lo que demandan es que no se celebren las elecciones internas abiertas y simultáneas. Explica, en tal sentido, que “la pretensión concreta [...] no tiende a asegurar el sufragio, sino que tiene como lógica consecuencia el no sufragio” (cf. fs. 119).-

Por otra parte, señala que el efecto “erga omnes” de la sentencia colisiona claramente con la Constitución Nacional y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en cuanto a la exigencia de que la actividad jurisdiccional se ejerza en un “caso”, “causa” o “controversia”. Añade que el trámite del proceso no fue el de la acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, que reconoce los derechos de incidencia colectiva, de modo que no es correcto otorgarle a la resolución un efecto que “de ser procedente -aunque no lo es-” sólo lo sería, en el marco de la acción de amparo colectiva.-

Manifiesta que mediante la sentencia apelada se deroga la norma sancionada por el Congreso y su reglamentación, dictada por el Poder Ejecutivo Nacional, lo cual excede las atribuciones que la Constitución Nacional le reconoce al Poder Judicial.-

En relación a las cuestiones vinculadas con la afectación de la autonomía de los partidos políticos, expresa que el perjuicio sería de las agrupaciones “en tanto personas jurídicas organizadas de acuerdo a la ley y a sus cartas orgánicas” y que, por esta razón, “son [sus] representantes legales [...] quienes cuentan con la legitimación para pedir en su nombre y no cada uno de sus afiliados en forma particular” (cf. fs. 124) la declaración de inconstitucionalidad del régimen establecido.-

En cuanto al gasto que generaría la realización de los comicios, refiere que la opinión de la jueza no puede constituírse en fundamento suficiente para dejar sin efecto una elección, ya que son los poderes políticos, y no el judicial, los competentes para juzgar acerca de la necesidad de efectuar una erogación determinada, evaluando la oportunidad y el mérito de la decisión.-

Con respecto al argumento del a quo, según el cual, se impide que los partidos políticos y alianzas transitorias puedan registrar, para la elección nacional, candidatos diferentes a los inscriptos en oportunidad de la elección interna, el recurrente alega que “presumir que las alianzas se pueden deshacer o cambiar con tanta facilidad es minimizar la importancia de las elecciones internas. La cuestión es tratada como si la elección interna fuese una especie de simulación sin importancia y que luego de su realización se podría efectuar cualquier tipo de oferta electoral” (cf. fs. 129 vta.).-

En relación a que los afiliados a partidos que no cuenten con reconocimiento en el orden nacional no puedan seleccionar candidatos a presidente, sostiene, entre otras afirmaciones, que ello es consecuencia del marco jurídico que los rige. Explica que “los afiliados a los partidos de distrito, al igual que cualquier afiliado a cualquier partido, quedan sujetos a la prohibición de votar en la elección interna de otra agrupación política [...] mal podría haber violación alguna al derecho de igualdad ante la ley, cuando esa prohibición alcanza a todos los afiliados a cualquier partido político” (cf. fs. 133).-

Aduce luego, que de la parte dispositiva de la sentencia surge una evidente contradicción, puesto que solo declara la inconstitucionalidad del art. 7º de la ley 25.611, que contempla la simultaneidad de las internas abiertas, mas no de las demás normas -que establecen su obligatoriedad para la selección de los candidatos a los cargos que allí mencionan- cuya vigencia desconoce el punto IVº de la resolución, al disponer la “suspensión íntegra” del procedimiento de referencia.-

Entiende que aun cuando los puntos tratados por la magistrado fueran inconstitucionales, la resolución debió haberse limitado a ellos. Explica que la declaración genérica de inconstitucionalidad en que incurre el fallo limita ostensiblemente el ejercicio del derecho de defensa en juicio de su parte, pues le impide conocer cuáles son los fundamentos para declarar la inconstitucionalidad “in totum” de los decretos.-

Sostiene, por otra parte, que la declaración de inconstitucionalidad del art. 7º de la ley 25.611, a más de errónea -por las razones que vierte- carece de fundamentación suficiente.-

El señor Fiscal Electoral, por su parte, alega que esa disposición “en nada contradice” lo regulado por el art. 38 de la Constitución Nacional (cf. fs. 110). Comparte lo resuelto en cuanto a la inconstitucionalidad de lo establecido en el 2º párrafo del art. 4º del decreto Nº 1578/2002 modif. por decreto Nº1397/2002, y objeta la declaración de inconstitucionalidad de las normas tratadas en la sentencia.-

El señor Juan C. Ortiz Almonacid, a su vez, adhiere a los agravios del señor procurador fiscal, agregando que la inconstitucionalidad declarada cercena con arbitrariedad manifiesta su derecho a elegir y ser elegido en elecciones libres con arreglo al principio constitucional de soberanía popular y con participación de todos los ciudadanos.-

Sostiene que se impide la amplia participación que reclama el pueblo y que constituye la esencia del ejercicio de sus derechos políticos.-

Agrega que de esta forma, “los partidos quedan prisioneros de los aparatos que dominan sus estructuras internas ligados con [...] los mismos candidatos de siempre [...] que la ciudadanía en general pide cambiar” (cf. fs. 169).-

Por último, afirma que la decisión que apela excede el marco del control de constitucionalidad, al disponer que se dejen sin efecto las elecciones fijadas, y que debió limitarse al caso concreto.-

Los actores, a su turno, consideran: a) que deben declararse desiertos los recursos deducidos por carecer de una crítica concreta y razonada a los fundamentos de la resolución que apelan; b) que la cuestión a examinar devino abstracta, pues “al Estado Nacional no le resulta posible, en un mes de plazo [...] instrumentar las elecciones abiertas y simultáneas”; c) que ellos ostentan legitimación activa pues “resulta evidente que las normas impugnadas no sólo afectan la posibilidad de elegir y ser elegido [...] sino [que] se afecta la libertad de la organización política que se integra”.-

A fs. 171 se presenta el señor Waldino López, en su carácter de afiliado al partido Justicialista, y justifica su interés en que el efecto “erga omnes” que reviste la sentencia dictada por el a quo alcanza a todos los ciudadanos y en especial a los afiliados a los partidos políticos, pues conculca el derecho de elegir y ser elegido. Solicita ser tenido por parte, y adhiere al recurso de apelación interpuesto por el representante del Estado Nacional, haciendo suyos los términos del correspondiente memorial.-

A fs. 173 la señora juez de grado no hace lugar a lo solicitado, por entender que la sola invocación del carácter de afiliado no habilita al presentante a ser tenido por parte. Sin perjuicio de ello, ordena elevar el expediente a esta Cámara, estando pendientes de sustanciación los recursos concedidos.-

A fs. 200/207 emite dictamen el señor representante del Ministerio Público Fiscal.-

2º) Que las presentaciones de fs. 110/112 vta., 118/146 vta. y 168/170, reúnen los recaudos exigidos por el artículo 265 del Código Procesal Civil de la Nación para sostener válidamente los recursos en examen. Por lo que corresponde desechar las objeciones que a este respecto formulan los accionantes.-

3º) Que es del caso señalar, en primer lugar, que no escapa al entendimiento del Tribunal que con anterioridad a la recepción de esta causa en sus estrados (1º de noviembre de 2002, cf. cargo de fs. 173 vta. y aún faltando la sustanciación de los recursos concedidos) operó la preclusión de la etapa de registro y oficialización de candidaturas en los términos de los decretos Nº 1397/2002 y 1578/2002. En efecto, se encontraban ya vencidos los plazos para el registro de los postulantes ante las Juntas Electorales Partidarias -52 días antes del fijado para los comicios (cf. art. 5º, Decreto nº 1397/2002, modif. por decreto nº 1578/2002)- y para la inscripción de las listas ante la Justicia Federal Electoral -48 horas luego de vencido aquél (cf. art. cit.)-.-

4º) Que no es impropio destacar que esa circunstancia deriva de la propia conducta del señor representante del Poder Ejecutivo Nacional -Ministerio del Interior- cuya actuación procesal en estos autos, por acción u omisión, resulta ciertamente reñida con el interés en cuya invocación actúa, e inconsistente con la solución que pretende.-

En efecto, habiéndose notificado el 10 de octubre de la sentencia que dice agraviarle, el nombrado interpuso el recurso de apelación seis días más tarde (16 de octubre, cfr. cargo de fs. 109 vta.) y lo fundó recién el 22 de ese mes (cfr. cargo de fs. 147). Por otra parte, no utilizó los remedios procesales a su alcance, y por todos conocidos, para provocar la intervención de este Tribunal en el tiempo procesal más abreviado. Así, consintió que se le confiera a la causa el trámite establecido en la ley Nº 23.298, a pesar de que la presentación instaurada se sustentó y se resolvió en el marco de la acción de amparo (cf. art. 43 de la Constitución Nacional) regulada mediante ley Nº 16.986, que establece plazos mucho más breves de sustanciación y el efecto suspensivo de la concesión del recurso (cfr. art. 15). Tampoco solicitó la abreviación de los plazos de tramitación, cuya posibilidad prevé el art. 65 in fine de la ley 23.298.-

Finalmente -y acorde con la incongruente conducta descripta- no objetó el efecto con el que se concedió su recurso -cf. art. 284 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, de aplicación supletoria (cf. art. 71, ley 23.298)- a pesar de que la norma en que se lo encauzó prescribe expresamente que no corresponde asignarle efecto devolutivo a la apelación “cuando el cumplimiento de la sentencia pudiera ocasionar un perjuicio irreparable, en cuyo caso será concedida en ambos efectos” (cf. art. 66, ley 23.298).-

Todo ello -vale destacarlo- estando en curso el cronograma electoral establecido por el propio Poder Ejecutivo Nacional, en cuya representación dice actuar, y habiéndose cumplido gran parte de los actos tendientes a la realización de los comicios (vgr. depuración de las listas provisionales de electores). Sabido es que el ordenamiento electoral presenta singulares características -que hacen a la dinámica de los procesos comiciales- a las cuales deben ajustarse las actuaciones de las partes. Así, se ha sostenido en infinidad de oportunidades que "el tratamiento procesal de los asuntos de derecho público electoral no es siempre asimilable al que rige los de derecho privado, ni aun siquiera los de derecho público que no están sometidos a un cronograma rígido como el que encorseta a los que se encuentran reglados por el Código Electoral Nacional, con plazos perentorios e improrrogables, sujetos todos ellos a una fecha límite final, la de la elección".- (conf Fallos C.N.E. 1881/95; 1882/95; 1883/95; 1894/95; 1912/95 y 1921/95, entre muchos otros).-

Se destacó, también, que “la ley 23.298 [...] establece un procedimiento sumario (art. 65), con términos perentorios (art. cit.), y dispone, además, que los órganos judiciales tienen el deber de acentuar la vigencia de los principios procesales de inmediación, concentración y celeridad (art. 71) [...] Y si el principio que rige el procedimiento es el de la celeridad, congruente con ello es que el interesado en obtener la tutela judicial despliegue una actividad igualmente rápida en procura de la defensa del derecho que estima conculcado” (Fallo C.N.E. 2790/2000).-

Todo lo expuesto, pues, pone en evidencia la palmaria contradicción existente -dadas las circunstancias de tiempo señaladas- entre la conducta procesal del recurrente y los intereses que sostiene defender o representar.-

No puede dejar de señalarse, sin embargo, que a la circunstancia descripta se añade el singular trámite desarrollado por el a quo. En efecto, al momento de sustanciarse el proceso previo al dictado de la sentencia se hizo mérito de “la urgencia que el caso traído a resolver conlleva en virtud de la perentoriedad de los plazos que rigen el proceso electoral en curso” (cfr. fs. 12 y fs. 45), para denegar al representante del Estado Nacional la ampliación del término de tres días (cf. fs 7 y fs. 11) y del de cincuenta horas (cfr. fs. 41 y 44 con Of. nº 1150/02 de fs. 43) con los que contaba para contestar las acciones de amparo deducidas. Sin embargo, en oportunidad de encauzarse el trámite de las apelaciones no se observó el mismo criterio. Así, no sólo dispuso la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 66 de la ley 23.298 sin abreviación de plazo alguno para todos los recursos deducidos -siendo que el régimen aplicable era el de la ley de amparo 16986 que, por otra parte, dispone el efecto suspensivo de los recursos de apelación, y no el de la ley de partidos políticos-, sino que de la fundamentación del recurso interpuesto por el representante del Estado Nacional-articulada el 22 de octubre (cfr. fs. 147)- se ordenó correr traslado a los accionantes mediante notificación por cédula y sin fundamentar esa decisión conforme lo prescribe el artículo 135 inc. 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, siete días más tarde -el 29 de octubre (cfr. fs. 164).-

Esta peculiar tramitación del expediente -que podría haber dado lugar a declarar la nulidad de la sentencia en recurso- y las circunstancias relacionadas anteriormente -que desatendieron el apremio resultante de hallarse en curso un proceso electoral- motivaron que la presente causa estuviese en condiciones de ser resuelta por esta Cámara solo pasado más de un mes de dictada la resolución impugnada.-

5º) Que, más allá de lo dicho hasta aquí, la circunstancia de que, a esta altura, no sea posible cumplir los términos del art. 5º del decreto nº 1397/2002 (modif. por decreto nº 1578/2002) para la oficialización de candidaturas, no priva de jurisdicción al tribunal -como se verá- con relación a la revisión del control de constitucionalidad ejercido por el a quo.-

En efecto, resulta al día de hoy factible la celebración de los comicios previstos mediante el decreto Nº 1398/2002, modif. por decreto Nº 1578/2002 -previa adecuación de los plazos aludidos en el párrafo anterior- a lo que cabe agregar que en el precedente que se registra en Fallos 310:819, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó sentado el principio según el cual “la realización periódica de elecciones [...] es una disposición consustanciada con los principios del gobierno representativo y republicano [...] por lo que es un evento recurrente cuya desaparición fáctica o pérdida de virtualidad no es imaginable mientras se mantenga la vigencia del orden instaurado por la ley fundamental”. Todo ello, luego de recordar la jurisprudencia clásica que impone atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión y la que declara que el requisito de gravamen irreparable no subsiste cuando el transcurso del tiempo lo ha tornado inoperante, por haber desaparecido el obstáculo legal en que se asentaba.

6º) Que similar orientación ha seguido la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica, que ha construido una larga serie de excepciones a la doctrina de las cuestiones abstractas (Hart and Wechsler’s, The Federal Courts and The Federal System, p. 201 y sigtes., 3º ed., The Foundation Press, New York, 1988, y Nowak, John E. y Rotunda, Ronald D., Constitutional Law, p. 60 y sigtes., 4º ed., West Publishing, St. Paul, Minn., 1991). En especial, en asuntos de naturaleza electoral, ha descartado el carácter “moot”, en cuanto entrañaban cuestiones susceptibles de reiterarse sin posibilidad de que, por el tiempo que normalmente insumen los trámites, pudiesen llegar a ser resueltos judicialmente en tiempo oportuno. En este sentido, son ilustrativas las palabras del juez Douglas: “Estamos plagados de casos electorales llegando aquí en la víspera de las elecciones con tan breve tiempo disponible que no tenemos los días necesarios para escuchar los [alegatos] para la reflexión de los serios problemas que se nos presentan habitualmente” (cf. Fallos 322:2368, voto de los jueces Fayt y Bossert, y sus citas).-

7º) Que tal criterio ha sido aplicado en el caso resuelto mediante el Fallo Nº 3054/2002 CNE, en el que esta Cámara explicó que “en virtud de la doctrina sentada por la Corte Suprema, en casos como el sometido a examen, la virtualidad de la pretensión se mantiene frente a la realización periódica de otros actos electorales sucesivos, y a la vigencia de las normas que los rigen”. Sobre esa base, se desestimaron los agravios relativos a la ausencia de gravamen actual que alcanzaban a una apelación interpuesta contra un pronunciamiento de primera instancia (cf. considerando 5º).-

En tales condiciones, y por los motivos enunciados, se explicó que no obstaba a la decisión sustancial de la causa el hecho de que los comicios en los cuales pretendía postularse el accionante ya se hubiesen celebrado. En el presente caso, en el que se halla incumplida una sola etapa del cronograma electoral, la de registro y oficialización de candidatos (cf. art. 5º, decreto nº 1397/2002, modif. por decr. 1578/2002) -ya que, como se señaló, se encuentran completadas las etapas precedentes (cf. consid. 4º, 4º párr.)- subsisten -como se dijo- también agravios de innegable carácter actual que impiden considerar inoficioso un pronunciamiento.-

Por otra parte, como se estimó en los antecedentes relacionados y se verifica en este supuesto, subsiste el interés que actualiza la necesidad de un pronunciamiento sobre el punto, cuando las normas que el actor ataca no han sido modificadas.-

En razón de lo expuesto -como se adelantó- la circunstancia referida en el considerando 3º no priva de jurisdicción al tribunal, por el contrario, exige el tratamiento de las cuestiones traídas a su conocimiento.-

8º) Que, en primer término, resulta indispensable dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal de los actores, pues ella constituye un presupuesto necesario para que exista el “caso” o “controversia” que justifica la intervención de los tribunales de justicia en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional.-

Al respecto el a quo, luego de transcribir el primer párrafo del art. 43 de la Constitución Nacional -y parcialmente el voto del juez Bossert in re “Mignone, Emilio Fermín s/promueve acción de amparo”, del 9 de abril de 2002"- consideró que “basta con la simple lectura de la ley 25.611 [...] y analizar los decretos 1397/02 y sus modificatorios, para inferir que el accionante, Salvatierra, se encuentra legitimado para incoar la presente acción, toda vez que en su carácter de `ciudadano´ y `elector´ le asisten los derechos previstos y amparados por el art. 37 de la Constitución Nacional [...] que garantizan expresamente el `derecho a elegir y ser elegido´ y con respecto a la ciudadana Quidi, se suma además su carácter de afiliada” (cfr. fs. 66). Sin perjuicio de ello, sostuvo más adelante que “si bien en algunos puntos [las normas que impugnan] no los afectan directamente por no hallarse acreditado en autos que estén comprendidos en aquellas situaciones, sin duda alguna, serán muchos los ciudadanos que verán lesionados sus derechos políticos en este proceso electoral [...] encontrándose acreditada la legitimación de los actores y resultando innegable la incidencia colectiva del derecho al sufragio” (cfr. fs. 68). Finalmente, en relación a la impugnación del art. 7º de la ley 25.611, introducida por la señora Quidi, afirmó que “la accionante ha acreditado en su presentación que ostenta un interés personal, directo y actual y que la norma cuestionada le causa un gravamen irreparable al afectar sus derechos amparados constitucionalmente, resultando innegable además, la incidencia colectiva del derecho de sufragio” (cfr. fs. 72 vta.).-

9º) Que, más allá de lo confuso que pueda resultar desentrañar en qué términos del artículo 43 de la Constitución Nacional -1º o 2º párrafo- y, por ende, en defensa de qué categoría de intereses, halla sustento la legitimación reconocida por el a quo a los actores, lo cierto es que en el “sub examine” carece de relevancia determinar si los agravios que aquéllos formulan inciden o no colectivamente, pues en ambos supuestos rige la exigencia de acreditar el perjuicio que a ellos les provocan los actos que impugnan. En efecto, “la incorporación de intereses de incidencia colectiva a la protección constitucional no enerva la exigencia de que el “afectado” demuestre en qué medida su interés concreto, inmediato y sustancial se ve lesionado por un acto ilegítimo o por qué existe seria amenaza de que ello suceda, a fin de viabilizar la acción de amparo” (cf. Fallos 324:2381 y 2388).-

Dicha necesidad surge de los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional, los cuales, siguiendo lo dispuesto en el art. IIIº, sección 2º de la ley fundamental norteamericana, encomiendan a los tribunales de la República el conocimiento y decisión de todas las “causas”, “casos” o “asuntos” que versen -entre otras cuestiones- sobre puntos regidos por la Constitución; expresiones estas últimas que, al emplearse de modo indistinto han de considerarse sinónimas, pues, como afirma Montes de Oca con cita de Story, en definitiva, aluden a “un proceso (...) instruido conforme a la marcha ordinaria de los procedimientos judiciales (“Lecciones de Derecho Constitucional”, Menéndez, Jesús, Buenos Aires, 1927, T. II., p. 422.” (Fallos 322:528).-

El poder jurisdiccional conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales inferiores por los artículos 108, 116 y 117 de la Constitución Nacional se define, de acuerdo con invariable interpretación -que el Congreso argentino y la jurisprudencia de la Corte han recibido de la unánime doctrina constitucional- como el que se ejercita en las causas de carácter contencioso a las que se refiere el artículo 2º de la ley 27.-

Al respecto, señala Joaquín V. González que “no es aplicable la facultad del poder judicial, cuando sólo se pretende demostrar que hay oposición de la ley con el espíritu de alguna o algunas cláusulas de la Constitución, pues que la atribución de los tribunales de justicia es ‘examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión.’”(Manual de la Constitución Argentina, 1897, Bs. As. pág.337).-

10º) Que, sobre esa base, una constante jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que tales “casos”, “causas” o “asuntos” son aquellos en los que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas (Fallos 311:2580, 322:528 y 324:2388), motivo por el cual no hay causa “cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de otros poderes; ni por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fallos: 307:2384, considerando 2º, y sus citas, entre muchos otros)” (cf. Fallos 322:528). De ahí, que la existencia de causa presupone la de “parte”, esto es, la de quien reclama o se defiende, y por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución dictada finalmente en el proceso. “La parte debe demostrar la existencia de un interés especial, directo, o sustancial, o sea que los agravios alegados tengan suficiente concreción e inmediatez para poder procurar tal proceso (Fallos: 322:528)” (cf. Fallos 324:2388).-

11º) Que la importancia de la legitimación procesal para promover el control de constitucionalidad fue puesta de relieve por la Corte Suprema norteamericana al señalar que -el “standing to sue”, como allí denominan al instituto- resulta indispensable para mantener la división de poderes (“Allen vs. Wright”, 468, U.S., 737, 752 -1984-). Aquélla permite que los que litigan sean efectivamente los titulares de los derechos invocados. “Los Tribunales -ha dicho esa Corte- no deben decidir innecesariamente sobre derechos cuando los titulares de los mismos no lo requieren” (“Singleton vs. Wulff”, 428, U.S., 106).-

En el ámbito doctrinario argentino -y en relación a la legitimación de las asociaciones mencionadas en el art. 43 de la Constitución Nacional- esta última consideración ha sido expuesta con carácter de advertencia al señalarse que “la reglamentación legal del registro de las asociaciones potenciadas para promover amparos [...] debe ser cuidadosa, porque si se registra a cualquier asociación se puede habilitar procesalmente no sólo a las que tengan un acreditado interés en la materia, sino a muchísimas otras que sean fantasmas al servicio de cualquier interés” (cf. Sagües, Nestor P., “Derecho Procesal Constitucional.”, Tomo 3, Ed. Astrea, Bs. As., 1995, 4º ed. actualizada p. 676). Este riesgo, sin dudas, se concretaría de admitirse la legitimación de todo particular que invoque la defensa de derechos de incidencia colectiva.-

12º) Que, en sentido acorde con la jurisprudencia norteamericana, se ha pronunciado nuestro más Alto Tribunal al explicar a través de una invariable línea decisoria que “si para determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales inferiores de la Nación no existiese la limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como `un pleito o demanda en derecho instituida con arreglo al curso regular de procedimiento´, según el concepto de Marshall, la Suprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, y podría llegar el caso de que los demás poderes del Estado le quedaran supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental” (Fallos: 156:318; 227:688; 322:528, entre muchos otros).-

13º) Que, en relación a la actuación procesal en defensa de derechos de incidencia colectiva que invoca el a quo para fundar la legitimación de los actores, se ha juzgado que el requisito de acreditación del perjuicio es exigible aún en el caso de que quien accione sea alguno de los legitimados “especiales” que menciona el artículo 43 de la ley fundamental. Se explicó que admitir que se “peticione sin bases objetivas que permitan afirmar un perjuicio inminente, importaría conferirle el privilegio de accionar sin que concurran los presupuestos básicos de la acción, ejerciendo, de ese modo, una función exorbitante y abusiva” (cf. Fallos: 321:1352) y añadió que “la protección que el nuevo texto constitucional otorga a los intereses generales, no impide verificar si éstos, no obstante su compleja definición, han sido lesionados por un acto ilegítimo, o existe amenaza de que lo sean” (cf. Fallos cit.).- 14º) Que, en síntesis, como fue expuesto por el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Antonin Scalia, “la doctrina judicial del standing es un crucial e inseparable elemento de tal principio [la división de poderes] cuyo desconocimiento producirá inevitablemente -como lo ha sido durante las últimas décadas- la sobrejudicialización de los procesos de gobierno” (“The doctrine of standing as an essential element of the separation of powers”, 17 Suffolk Univ. Law Review, 1983, p. 881) y, en nuestro medio, “debe subrayarse que la existencia de un interés particular del demandante en el derecho que alega [...] no aparece como un requisito tendiente a eludir cuestiones de repercusión pública [y que] la atribución de declarar la invalidez constitucional de los actos de los otros poderes reconocida a los tribunales federales ha sido equilibrada poniendo como límite infranqueable la necesidad de un caso concreto, en el sentido antes definido, para que aquélla sea puesta en juego. Por sus modalidades y consecuencias, el sistema de control constitucional en la esfera federal excluye, pues, el control genérico o abstracto o la acción popular” (cf. Fallos: 310:2648, voto del juez Petracchi).-

15º) Que, finalmente, si bien se ha dicho que a medida que la sociedad se va haciendo más compleja y numerosa, deviene necesario el reconocimiento de nuevas categorías dentro del concepto de gravamen, se explicó que, no obstante, deben mantenerse determinados principios básicos para requerir el ejercicio jurisdiccional. Así, el demandante “debe tener un compromiso personal con el resultado” (“Baker vs. Carr”, 369, U.S., 204) o un “daño particular concreto” (“Sierra Club vs. Norton”, 405 U.S. 727) o un “perjuicio directo” (“Levitt”, 302 U.S. 633, 634) (cf. Fallos: 311:2104), o como lo ha expresado nuestra Corte Suprema, que los agravios alegados lo afecten de forma “suficientemente directa”, o “substancial”, esto es, que posean “suficiente concreción e inmediatez” para poder procurar dicho proceso sin lesionar el principio de división de poderes (Fallos: 306: 1125; 307:1379; 308:2147; 310:606, entre muchos otros).-

16º) Que sentado lo que antecede, resulta claro que los accionantes de autos carecen de la legitimación exigible, ya sea en su condición de “ciudadanos”, “electores” o en el específico carácter de “afiliada” de la señora Quidi.-

En cuanto al primero, cabe poner de relieve que la condición de “ciudadano” -más allá de su axial valor en el sistema democrático- es un concepto de notable generalidad, pues su comprobación no basta para demostrar la existencia de un interés “especial” (en los términos de la Suprema Corte de los EE.UU.) o “directo”, “inmediato”, “concreto” o “sustancial” (en los de la nuestra) que permita tener por configurado un “caso contencioso” (cf. Fallos: 322:528; 323:1432; 324:2388). Esta reflexión debe extenderse a la calidad de “electores” en tanto los demandantes no acreditan de qué modo las normas que impugnan afectan su derecho a elegir y a ser elegidos. Antes bien, a pesar de invocar los derechos políticos consagrados por el artículo 37 de la Constitución Nacional -sobre cuya base la señora juez de grado sustenta su legitimación- la mayor parte de sus cuestionamientos giran en torno a las garantías reconocidas a los partidos políticos por el artículo 38 de la ley fundamental, mas -conforme a las constancias obrantes en autos- la señora Quidi no ostenta la representación del partido político que integra y el señor Salvatierra actúa sólo en su carácter de ciudadano, y no puede -obvio es decirlo- pretender con su accionar representar a toda la ciudadanía de la Nación Argentina.-

Sin embargo, refieren: a) que los partidos políticos que obtengan reconocimiento con posterioridad a la fecha de oficialización de candidaturas no pueden participar de los comicios nacionales; b) que aquellos partidos que conformen una alianza para las elecciones internas abiertas y registren sus candidatos, luego no pueden conformar una nueva, disolver la existente, ni variar el orden de candidatos; c) que la sincronía establecida por el artículo 7º de la ley 25.611 resulta contraria a la autonomía partidaria, que garantiza el artículo 38 de la Constitución Nacional; d) que el artículo 4º del decreto nº 1397/2002 modif. por decreto nº 1578/2002 atribuye a los jueces federales con competencia electoral, funciones propias de las juntas electorales partidarias, consagrando una “injerencia total del Poder Judicial en los partidos políticos” (cf. fs. 3). Como se señaló, y más allá de los visos de inconstitucionalidad que presenta la disposición mencionada en último término -la cual podrá ser ventilada oportunamente en el marco de una “causa”- todos estos planteos hallan su quicio en las disposiciones del artículo 38 de la ley fundamental y no en los derechos previstos por su artículo 37, ni en el inc. b) del artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, en los que el a quo funda su decisión sobre el punto.-

Por otra parte, no se acredita -y tampoco lo advierte este Tribunal- cómo la circunstancia de que queden excluidos de participar en las elecciones internas para elegir candidatos a Presidente y Vicepresidente los afiliados a partidos que no cuenten con reconocimiento en el orden nacional lesiona el derecho a elegir y a ser elegidos de los accionantes. Adviértase que quien actúa en calidad de afiliada -la señora Quidi- lo está, precisamente, a una agrupación con reconocimiento nacional -el Partido Justicialista-.-

Lo mismo ocurre con relación al planteo vinculado a que “aquellos candidatos que en la elección interna abierta resulten perdidosos, no pueden participar en la elección nacional” (cf. fs. 3), toda vez que ninguno de los accionantes adujo siquiera pretender participar como candidato en los comicios en cuestión, o actuar en representación de alguno de ellos.-

En estas condiciones, es también aplicable la doctrina de la Corte Suprema, de acuerdo a cuyos términos el hecho de no invocarse un agravio que afecte personalmente al accionante, sino a un tercero, obsta a la procedencia de su reclamo, pues sólo el titular del derecho que se pretende vulnerado puede peticionar y obtener el ejercicio del control judicial de constitucionalidad de las leyes (cf. Fallos: 254:162; 271:20; 275:432; 322:385, entre muchos otros).-

Tiene igualmente dicho ese Alto Tribunal que “el contenido de una causa de inconstitucionalidad no puede ser la sola declaración de la ineficacia jurídica de normas legales o reglamentarias preexistentes. Se requiere, además, que como consecuencia de ella se llegue a dictar sentencia [...], esto es, que reconozca a favor del actor un derecho concreto, a cuya efectividad obstaban las normas impugnadas (cfr. Kauper, Paul G.: Judicial Review of Constitucional Issues in the United States, pag. 577 y sgtes., Colonia, Berlín, 1962)” (Fallos 256:386).-

17º) Que el carácter de afiliada de la señora Quidi no incorpora elemento alguno que favorezca su posición o permita superar la falta de aptitud del planteo para ser considerado por un tribunal de justicia.-

En efecto, la carencia de legitimación es igualmente evidente si se repara en que esa calidad sólo la habilita para actuar en el ámbito del partido que integra, y ante la Justicia Nacional Electoral “cuando le hayan sido desconocidos los derechos otorgados por la carta orgánica y se encuentren agotadas las instancias partidarias” (tal como lo prescribe de modo expreso el art. 57 de la ley 23.298). Como se dijo, la nombrada no sólo carece de la representación del partido al que está afiliada, sino que no demostró de qué modo las normas que impugna afectan su derecho a elegir y a ser elegida. Sólo adujo que el “art. 4º [de la ley 25.611] limita la libertad del partido al que pertenezco, en los tiempos en que deberá convocar a elecciones internas, y ello me provoca un perjuicio irreparable en el ejercicio de mis derechos políticos” (cfr. fs. 37), omitiendo toda explicación acerca del perjuicio que aduce sufrir. Tal afirmación aparece entonces como meramente dogmática pues no se vierten las razones que la sustentan. Es decir, no se explica adecuadamente porqué la norma que cuestiona acarrea o produce la consecuencia que enuncia. Ello tampoco se desprende de la sentencia recurrida. Antes bien, la conclusión a la que arriba el a quo, según la cual “asiste razón a la actora [...] en virtud de que la convocatoria a realizar elecciones internas podría ser utilizada por el Ejecutivo de turno para `perjudicar´ o `favorecer´ a determinado partido” (cfr. fs 73 vta.) evidencia que el supuesto perjuicio del que hace mérito -cuya naturaleza parece más propia del ámbito político que del jurídico- no recaería sobre el derecho a elegir de la afiliada, sino sobre la autonomía de la agrupación política.-

18º) Que del precedente que parcialmente se transcribe en la resolución apelada (“Mignone, Emilio Fermín s/promueve acción de amparo”, del 9 de abril de 2002, -M. 1486 L. XXXVI- voto del juez Bossert) resulta que el sustento de la legitimación reconocida al actor en aquel caso se halla en que éste representaba a una asociación de cuyos estatutos surgía el interés legítimo en la preservación de los derechos o libertades de otras personas (cfr. considerando 14º). Se solicitaba, en tal oportunidad, la solución de un conflicto concreto, en los términos del segundo párrafo del artículo 43 de la ley fundamental, al considerarse que el artículo 3º, inc. “d” del Código Electoral Nacional lesionaba un derecho que esa entidad tenía por objeto defender.-

Ese criterio, vale destacarlo, fue el adoptado por este Tribunal en el pronunciamiento que le correspondió efectuar en ese mismo expediente (cf. Fallo Nº 2807/2000, consid. 2º).-

De allí que las consideraciones de las que hace mérito el a quo tampoco permitan superar la falta de aptitud del planteo introducido por los accionantes.-

No es ocioso señalar, por otra parte, que de la disidencia formulada en el pronunciamiento que se registra en Fallos 318:986, se desprende que las estimaciones efectuadas en aquel precedente no pueden implicar un “apartamiento del derecho vigente relativo al acceso a la justicia [instaurando] una suerte de acción popular desconocida por nuestro ordenamiento” (cf. consid. 6º).-

Esta referencia a la inexistencia de acción popular en materia de amparo en nuestro medio, es también reconocida en el ámbito de la doctrina constitucional; que explicó que la interpretación amplia de la legitimación que se desprende del artículo 43 de la Constitución Nacional no debe equipararse a la admisión lisa y llana de la acción popular (cf. Sagüés, Néstor P., “Derecho Procesal Constitucional”, Astrea, 1995, T. 3, p. 674; Rivas, Adolfo A., LL 1994-E, p. 1336, Sec. doctrina, entre otros).-

19º) Que todo lo que se ha expuesto no importa menoscabo para la facultad de los partidos políticos y de los electores de acudir al amparo jurisdiccional cuando se vean lesionados sus derechos constitucionales de modo que exijan reparación -como ocurriría si alguien que se encuentre legitimado, demostrase un derecho afectado por una norma irrazonable- tal como lo ha reconocido este Tribunal, cuando el ejercicio de sus atribuciones por parte de los poderes políticos afectó tales garantías y sin que esa protección haya implicado ejercer por sí mismo las funciones de otro Poder (vgr. Fallos CNE Nº 560/83; 561/83; 1720/94; 2734/99; 2807/2000).-

20º) Que tampoco implica desconocer o restringir la legitimación para una idónea defensa de los derechos políticos reconocidos por la Constitución Nacional y por el derecho internacional vigente en la república -que impone la habilitación de un recurso efectivo ante los tribunales de justicia que garantice el ejercicio de esos derechos (cf. resolución nº 01/90 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en los casos 9768, 9780 y 9828)- pues no resulta de la conclusión a la que se ha arribado la exigencia, para acceder a la jurisdicción, de acreditar un daño “diferenciado”, que recaiga exclusivamente sobre un sujeto determinado y nada más que sobre él, o la titularidad de los “clásicos” derechos subjetivos -lo cual podría contrariar la amplitud de los términos del segundo párrafo del art. 43 de la Constitución Nacional- sino la de poseer un interés concreto que distinga el amparo de la denominada acción popular -pues, como se dijo, ésta no encuentra reconocimiento en el orden federal argentino-.-

Así, este Tribunal ya se ha pronunciado -antes y después de la reforma constitucional de 1994- sobre planteos introducidos por quienes invocaron el carácter de electores, cuando estos ostentaban un interés concreto y sustancial (cf. Fallos Nº 593/83; 1836/95; 2534/99; 3054/2002 CNE).-

21º) Que, a mayor abundamiento, toda vez que lo dicho hasta aquí bastaría para fundar la revocación del fallo apelado, corresponde destacar que no se desprende de la sentencia recurrida de qué modo la juez de grado ha aplicado el “standard de razonabilidad” que adujo utilizar al analizar la constitucionalidad de las normas en juego. En efecto, no se advierte cómo justifica la conclusión a la que arriba, sin exhibir -siquiera- una lógica deductiva elemental.-

La invocación del principio de razonabilidad que prescribe el artículo 28 de la Constitución Nacional no puede aplicarse, con respecto al concepto de “simultaneidad” que incorporó la ley, sin atender a las razones que le dieron origen, y con la sola invocación del libre ejercicio de la actividad partidaria, que consagra el artículo 38 de la ley fundamental.-

En efecto, es sabido que no hay derechos absolutos, toda vez que la Constitución Nacional garantiza su goce conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio (cf. Fallos: 310:1045; 311:1132; 314:1202, 1376, 1531; 315:2804; 321:3542 y 322:2817, entre muchos otros) y que es evidentemente legítima, en particular, la reglamentación del derecho de asociarse con fines políticos (cf. Fallos: 253:133 y 317:1195, voto del juez Fayt).-

22º) Que la exigencia de que las elecciones internas abiertas se celebren en todos los partidos en un mismo momento ha sido justificada por la doctrina sobre la base de que “es un presupuesto lógico tanto de la imperatividad de las mismas, de su necesaria concentración y orden en las actividades electorales previas, como de su concreción en un mismo día en todo el país; evitando así cualquier desvirtuación en la transparencia de los comicios.” (Haro, Ricardo, “Reflexiones sobre las elecciones internas abiertas”, El Derecho -Constitucional- 7 de octubre de 2002, pág. 3).-

Se ha dicho -en afín orden de ideas- que corresponde concluir “... como recaudo de viabilidad de las internas abiertas que éstas se desarrollen a través de una legislación que las imponga compulsivamente para todos los partidos en forma simultánea, de modo tal que el votante no pueda inmiscuirse en la vida interna de un partido que no es de su real interés...” (Evans, Guillermo F., “Vida interna de los partidos políticos: incidencia de la ley de lemas y opción por las internas abiertas”, JA, 1995-I, 753, p. 762).-

Recientemente, se afirmó que “...no hay violación ni con la obligación de realizar elecciones internas, ni con la simultaneidad establecida para todos los partidos [pues] la legislación sobre sistema electoral y partidario está habilitada para imponer a los partidos el deber de llevar a cabo elecciones internas o primarias, abiertas o no, y para establecer el momento de su realización, incluida la simultaneidad. [...] Si el congreso puede legislar en materia electoral y partidaria, hay que admitir que lo puede hacer en las distintas etapas o instancias en que, razonablemente, subdivide la cuestión. Cuando a los fines del acto eleccionario para designar gobernantes decide que, en un momento previo, habrá elecciones en los partidos a efectos de que éstos hagan sus ofertas de candidatos, hemos de comprender que la reglamentación de tales elecciones internas (‘primarias’, porque se sitúan ‘primero’; o “antes” que las otras) es ampliamente abarcativa de una serie de aspectos, entre los que el ‘momento’ y la ‘simultaneidad’ forman parte de lo que la ley del congreso tiene a su disposición” (Bidart Campos, Germán J., “El artículo 38 de la Constitución y las elecciones internas y simultáneas”, Rev. LL, 5 de noviembre de 2002).-

Por otra parte, se argumentó que “...en el ámbito de la obligatoriedad, para que el sistema de primarias abiertas pueda tener resultado positivo en su aplicación, también resulta imprescindible requerir, como episodio dinámico no eludible, que las elecciones primarias se realicen en el ámbito jurisdiccional donde tendrán lugar las elecciones generales, en un mismo acto y siguiendo idéntico procedimiento para la selección de designados”. Se subrayó, así “la imprescindible exigencia que las elecciones primarias se realicen, todas en cada partido, en un mismo acto eleccionario el mismo día y en el mismo lugar...” (Spota, Alberto Antonio, “Elecciones primarias abiertas obligatorias y simultáneas”, LL, 1990-D, 744, Sec-Doctrina, p. 760 y 761).-

23º) Que es sabido que las opciones ejercidas por el Poder Legislativo, que han observado el principio de razonabilidad, no son revisables en su oportunidad o conveniencia, pues ello, además de invadir las atribuciones de otros poderes, traería como consecuencia necesariamente una absoluta, riesgosa y trastornadora inseguridad jurídica, toda vez que nunca podría tenerse la certeza de la permanencia y vigencia de las instituciones, al desconocerse el ejercicio de las facultades de los otros poderes. En el caso, las razones explicadas en los párrafos precedentes, análogas a las formuladas por el señor representante del Estado Nacional (cf. fs. 52/55 vta.) no han sido -ni aún mínimamente- objeto de examen en la sentencia apelada, que se limita a afirmar la inconstitucionalidad de la exigencia referida sin ejercer -como ya se señaló- una adecuada aplicación del “standard de razonabilidad”.-

En idéntica omisión incurre el a quo al examinar los decretos reglamentarios Nº 1397/2002 y Nº 1578/2002. Ello no es más que una de las consecuencias de la falta de legitimación de los accionantes, que reclaman una decisión de alcance general que les resulte favorable a su expectativa pero solo desarrollan argumentaciones que traducen una mera disconformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, al no demostrar el menoscabo sufrido, o de inminente producción, en alguno de sus derechos constitucionalmente amparados.-

Lo expuesto precedentemente, no importa dejar de lado los serios reparos de los que pudo ser objeto la exigencia dispuesta por el art. 7º de la ley 25.611, según la cual los comicios internos abiertos deben llevarse a cabo en todos los partidos en un mismo momento, y de su posible inadecuación al derrotero histórico por el que atraviesa nuestro país en estos días.-

24º) Que, por otra parte, y como corolario de las consideraciones reseñadas en los considerandos 9º a 14º, el control de constitucionalidad argentino -a diferencia de lo que ocurre en los sistemas europeo-continentales, cuya naturaleza impide el amplio acceso a la jurisdicción constitucional, negando, en algunos casos, la actuación de los ciudadanos en forma individual (vgr. Francia)- limita sus efectos al caso en el cual se ejerce. Desde la clásica regla sentada en la sentencia “Marbury vs. Madison” (5 U.S. 137 -1803-) un tribunal, al declarar la inconstitucionalidad de una norma, simplemente le niega fuerza legal en la controversia traída ante sus estrados. Con tal alcance, una decisión acerca de la constitucionalidad de una norma “afecta únicamente a las partes y no es un juicio contra la norma" (conf. Gunther, Gerald y Sullivan, Kathleen M.; "Constitutional Law", thirteenth edition, págs. 26/27, University Casebook Series, 1997). De este modo, y como lo ha expresado la jurisprudencia, "una norma puede ser inválida cuando es aplicada en una situación fáctica y, sin embargo, ser válida cuando es aplicada a otra" ("Da-hnke-Walker Co. v. Bondurant", 257 U.S. 282; "Yozoo & M.R.V.Co. v. Jackson Vinegar Co.", 226 U.S. 217; "Poindexter v. Greenhow", 114 U.S. 270, 295; "St. Louis, Iron Mountain & Southern Ry.Co. v. Wynne", 224 U.S. 354; "Kansas City Southern Ry.Co. v. Anderson", 233 U.S. 325). En este sentido es invariable la jurisprudencia de nuestros tribunales, con arreglo a la cual “las decisiones que declaran la inconstitucionalidad de una ley, sólo producen efectos dentro de la causa y con vinculación a las relaciones jurídicas que la motivaron y no tienen efecto derogatorio genérico (Fallos: 183:76; 247:700; 248:702; 255:262; 264:364; 315:276; 324:3219, entre muchos otros).-

Mal podría concluirse, a partir de esas consideraciones, que por ser una de las partes el Estado Nacional el juzgador adquiera un poder derogatorio sobre normas de alcance general. Ese razonamiento podría llevar al absurdo de que toda acción de inconstitucionalidad contra una norma proveniente del Estado implicaría, en los hechos, su posible derogación con carácter general. Al respecto se ha afirmado que “en el sistema argentino la norma inconstitucional únicamente puede ser abolida por quien la dictó: el Poder Judicial se limita a no efectivizarla en el expediente específico donde se la haya objetado por inconstitucional, y siempre que ese cuestionamiento haya sido aceptado por el tribunal del caso, pasando su pronunciamiento en autoridad de cosa juzgada. Dicho esquema tiende a preservar el principio de división de los poderes. En resumen, el efecto de la sentencia de inconstitucionalidad es relativo, inter partes, y no erga omnes.” (cf. Sagüés, Néstor P. “Recurso Extraordinario”, Ed. Depalma, Bs. As. 1984, T. I, p. 156).-

Aun cuando en el marco del artículo 43 de la Constitución Nacional el juez puede declarar la inconstitucionalidad de una norma, dicha declaración no constituye un acto autónomo, sino que debe encuadrarse en el proceso de amparo en el que tuvo lugar.-

Con toda claridad se ha enseñado que mientras en los sistemas difusos -como el argentino- “acontece que la declaración de inconstitucionalidad tiene un efecto declarativo, que vale para el caso concreto, surtiendo efectos inter partes y manteniendo la vigencia de la norma para los demás casos en que no se opere una idéntica descalificación por el órgano de control; en cambio, en los [...] sistemas ‘concentrados’ la declaración de inconstitucionalidad produce efectos erga omnes, con la consiguiente anulación de la norma cuestionada, que pierde sus efectos (la vigencia) en forma total y con prescindencia del acto político de su derogación (que es innecesario). O sea, que en los sistemas ‘difusos’ es necesario el acto político derogatorio expreso, a cargo del legislador o del ejecutivo (según se trate de una ley o de un decreto inconstitucional); mientras que en los sistemas ‘concentrados’ es el propio órgano de control -la Corte Constitucional- que recibe de la Constitución la competencia necesaria para producir esa anulación con efectos generales, ocupando así el lugar mismo de aquellos poderes políticos (el legislador o el ejecutivo, según los casos)”.(Vanossi, Jorge R., “Teoría Constitucional” T. II, 2da. ed. actualizada, Ed. Depalma, Bs.As. 2000, p.134).-

25º) Que, sobre esa base, se ha dejado sentado que “es manifiesto que se excede el ámbito de actuación del Poder Judicial, si se pretende que la decisión de un magistrado tenga efectos sobre todos los habitantes del país -o de una jurisdicción territorial- y, simultáneamente, que todos los magistrados federales de todas las jurisdicciones del país tengan idéntica facultad [...] Esa anómala situación es producto de la exorbitancia de requerir al Poder Judicial que desempeñe facultades privativas de otro Poder del Estado, que cada magistrado entiende o interpreta de modo diferente y que, inadecuadamente se ha intentado introducir dentro del marco de una causa judicial. Ese desajuste pone en evidencia el acierto del régimen constitucional vigente que veda en forma absoluta tal invasión, y de la [...] doctrina de este Tribunal que fija las pautas para garantizar que ello no suceda” (cf. Fallos: 321:1252, consid. 27º).-

26º) Que aun quienes -en el ámbito de la doctrina- se pronuncian favorablemente sobre la posibilidad de reconocer efecto “amplio o derogatorio” a las sentencias declarativas de inconstitucionalidad en el orden federal, explican que ello debe ser establecido legislativamente, y que en tal caso, ese efecto “sólo puede implantarse en favor de sentencias [...] que emanan del órgano judicial superior o supremo de una estructura judiciaria, lo que en el orden federal argentino llevaría a adjudicarlo únicamente a las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia” (Bidart Campos, Germán J. “Manual de la Constitución Reformada”, Ediar, 2001, T. III, p. 447).-

27º) Que es doctrina reiterada que la declaración de inconstitucionalidad no debe practicarse en términos genéricos o teóricos (Fallos: 243:177; 260:83; 264:364); que es un acto de suma gravedad institucional y debe ser considerado como la “última ratio” del orden jurídico (Fallos: 260:153; 311:394; 312:122, 435, 1437 y 1681); y que la declaración de inconstitucionalidad no debe ir más allá de lo estrictamente necesario para juzgar el caso (Fallos 324:3219).-

En los casos en que la ley fuera reputada parcialmente inconstitucional, si “ese sector de la norma es independiente del restante, el tramo legal no cuestionado continúa en vigor. Por ello [...] el principio según el cual la declaración de inconstitucionalidad acarrea la inaplicabilidad del precepto objetado, ‘pero no la alteración de sus términos al extremo de sustituir y alterar la disposición legislativa’, debe entenderse en el sentido de que los efectos de aquella declaración se limitan a la parte de la ley que la ha determinado, cuando el resto de esta última conserva unidad orgánica y puede seguir rigiendo con prescindencia de lo alcanzado por lo que se declara inconstitucional. Por lo tanto, ‘corresponde a los jueces delimitar el alcance de la inconstitucionalidad que declaren y asegurar así la vigencia del resto de la ley’(Fallos 214:177)” (Sagüés, Néstor P., “Recurso Extraordinario”, Buenos Aires, 1984, Depalma, T. I. p. 157/8).-

28º) Que no puede soslayarse que el cuestionamiento de algunos artículos de los decretos reglamentarios y de un artículo de la ley 25.611 ha llevado en el caso a una decisión judicial que dijo dejar “sin efecto” (cf. fs. 57) la convocatoria a elecciones internas abiertas y simultáneas dispuesta para el próximo 15 de diciembre de 2002, con arreglo a una ley sancionada por el Congreso de la Nación -expresión de la voluntad general- promulgada y reglamentada por el Poder Ejecutivo.-

Al realizar el juicio de constitucionalidad de las normas impugnadas, la intervención de la magistrado debió circunscribirse a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos respectivos, dejando subsistentes los no impugnados ni sometidos a su competencia y jurisdicción pero –en modo alguno- dar paso a una declaración de inconstitucionalidad genérica, con carácter erga omnes, no contemplada en nuestro sistema jurídico y –tanto menos- a una derogación de facto de un proceso electoral convocado por el Poder Ejecutivo en el marco de las normas vigentes.-

De todas las consideraciones que anteceden, no puede concluirse sino en que la sentencia recurrida ha excedido los límites del control difuso de constitucionalidad existente en nuestro sistema jurídico.-

29º) Que las circunstancias hasta aquí relacionadas -la ausencia de “causa” y el exceso en el ejercicio de la función jurisdiccional- se encuentran ratificadas por las consecuencias surgidas de los efectos que irradia la resolución apelada, entre las cuales se halla la disconformidad formulada por varios afiliados de la misma agrupación que integra la señora Quidi (cf. fs. 107/108, fs. 157/158 y fs. 172) -en cuya protección se habría resuelto el amparo- sobre la base de que la decisión del a quo lesiona los mismos derechos constitucionales en los que funda su pronunciamiento (cfr. fs. 168 y fs. 172). Esta cuestión ha sido advertida ya por la doctrina constitucional, al explicarse que en las resoluciones dictadas en amparos con legitimación activa amplia debe prevenirse la afectación a los derechos de sujetos que no han tenido participación en el proceso, pues “por un lado [...] se deben salvaguardar los derechos constitucionales, legales y de fuente internacional que tutela el art. 43 de la Constitución [mas] del otro, y con idéntico cuidado, se tiene que proteger el principio del debido proceso, el cual exige que nadie sea condenado sin previamente haber sido oído [pues] tan digno de protección es el derecho del actor en el amparo, como el de los sujetos a quienes se va a aplicar la sentencia estimatoria del caso” (Sagüés, Néstor P., en “El Amparo Constitucional”, Depalma, Bs. As., 2000, p. 28/29). Prevención que en el caso no se ha adoptado, pues ningún partido político fue citado a intervenir, y la apelación deducida por quien invocó actuar en representación de uno de ellos (cf. fs. 107/108) no fue concedida, sobre la base de que “no reviste el carácter de parte en las presentes actuaciones” (cf. fs. 113). Es atendible, por ello, el agravio vertido por el señor fiscal en relación a la decisión de la magistrado de grado de “prescindir de las medidas solicitadas por este Ministerio Público [tendientes] a unificar en una resolución todos los aspectos vinculados al tema, evitando un inútil dispendio jurisdiccional [y] la posibilidad de decisiones contradictorias” (cfr. fs. 112).-

30º) Que, finalmente, corresponde expedirse respecto de lo resuelto en el punto dispositivo IV de la decisión recurrida, según el cual se hace saber “a los partidos políticos que hasta tanto se adecue la reglamentación de la ley de internas abiertas Nº 25.611, deberán [...] elegir sus candidatos mediante la realización de elecciones en su seno” (cfr. fs. 75).-

A partir de la vigencia de la ley de mención (B.O. nº 29.934, del 4 de julio de 2002) el artículo 29 de la ley nº 23.298, establece que “las elecciones para candidatos a presidente, vicepresidente y a legisladores nacionales se regirán por esta ley”; la cual dispone que “en los partidos políticos o alianzas nacionales la elección de los candidatos a presidente y vicepresidente, así como la de los candidatos a senadores y diputados nacionales se realizarán a través de internas abiertas” (cf. art. 29 bis, ley 23.298). A su vez, el artículo 6º de la ley 25.611 estableció que “los partidos políticos deberán adecuar su carta orgánica a las disposiciones de esta ley, en el plazo de noventa (90) días a partir de la entrada en vigencia de la presente”. Lapso que se encuentra ya cumplido.-

Precisamente en ese marco, con invocación de las facultades que emergen del art. 99, inciso 2 de la Constitución Nacional, se dictaron los decretos nº 1397/2002, 1398/2002 y 1578/2002.-

De la lectura de esas normas es fácil advertir, entonces, que mal puede el Poder Judicial disponer que la selección de los candidatos se realice de modo diverso al establecido en la ley vigente, y -por otra parte- que las cartas orgánicas partidarias no han de contener, a esta altura, mecanismos de selección ajenos al procedimiento de referencia, lo que seguramente redundará en un aumento de la conflictividad interna de los partidos -tal como hechos de público conocimiento vienen demostrando-.

En efecto, es un principio general del derecho que las leyes están para ser cumplidas. En tal sentido, el artículo 1º del Código Civil -que recoge dicho principio y está contenido en un título preliminar de ese Código que es aplicable en general a todas las ramas jurídicas (cf. Busso, Eduardo B., Código Civil anotado, Ediar 1955, Buenos Aires, T. I, artículo 1º, pag. 9)- expresamente dispone: “Las leyes son obligatorias para todos los que habitan el territorio de la República, sean ciudadanos o extranjeros, domiciliados o transeúntes”. Esta es la lógica consecuencia del carácter de la ley como expresión de la voluntad general y de que el Estado de Derecho es, por ello, el gobierno de las leyes.-

Por tanto, una vez que la norma ha sido sancionada de acuerdo al procedimiento que marca la Constitución y luego de promulgada por el Poder Ejecutivo, pasa a revestir el carácter de general y obligatoria a que hace referencia el citado artículo 1º del Código Civil, norma ésta que si bien no tiene jerarquía constitucional constituye una fuente del derecho constitucional que merece consideración especial (cf. Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado, Bs. Alfa, 1953, I, Nº 616, págs. 464/465, con cita de Alberdi).-

31º) Que, asimismo, resulta evidente que el criterio que los magistrados tengan con relación a la conveniencia de realizar la erogación de recursos que conlleva el cumplimiento de la ley carece de entidad para apartarse de lo que ella ordena, pues -como con acierto expresa el recurrente (cf. fs. 125)- no es atribución del Poder Judicial pronunciarse acerca de si un gasto que es consecuencia de una ley dictada por el Congreso de la Nación, debe realizarse o no.-

32º) Que desde antiguo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros Poderes, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos 1:36; 53:420; 155:248; 311:2580; 321:1252, entre muchos otros).-

Al respecto se ha explicado que si bien el ejercicio inconstitucional del poder por las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno está sometido al control judicial, el único freno impuesto a este último es su propio sentido de autorrestricción (voto del juez Stone, en “United States v. Butler”, 297 U.S. 1 -1936).-

33º) Que esta autorrestricción del Poder Judicial redunda en beneficio del sistema republicano de gobierno, sin afectar en modo alguno su misión esencial, la que -por el contrario- se ve de tal modo fortalecida. Se ha dicho al respecto que: “El irremplazable valor del poder articulado por el juez Marshall [en Marbury v. Madison, 1 Cranch 137, 2 L.Ed. 60 (1803)] radica en la protección que ha conferido a los derechos constitucionales y a las libertades de los ciudadanos individuales y grupos minoritarios contra la acción gubernamental opresiva o discriminatoria. Es esta función, no una amorfa supervisión general de la actividad del gobierno, lo que ha mantenido la pública estima por los tribunales federales y ha permitido la pacífica coexistencia entre las implicancias de una revisión judicial que contraría las decisiones de la mayoría, y los principios democráticos sobre los que reposa, en última instancia, nuestro Gobierno Federal (“United States v. Richardson”, 418 U.S. 166,94 S.Ct. 2940, 41 L. Ed. 2d. 678, 1974; v. “Raines v. Byrd”, pág. 2321, cit. supra)” (Fallos: 321:1252, consid. 5º).-

34º) Que, en definitiva, los tribunales de justicia deben imponerse la mayor mesura, mostrándose tan celosos en el uso de sus facultades como del respeto que la ley fundamental asigna, con carácter privativo, a los otros poderes (cf. Fallos: 242:73; 285:369; 300:241, 1087). De lo contrario, el magistrado, en ejercicio de una suerte de paternalismo impropio, podría suprimir -según su particular criterio y valoración- la norma dictada por los órganos de gobierno representativos de la ciudadanía -entre ellos, de los propios justiciables- interfiriendo en las funciones privativas de los otros poderes sin que nadie se agravie del modo en que las ejercen.-

35º) Que este Tribunal ha recordado en pronunciamiento reciente (cf. Fallo 3054/2002 CNE) las palabras del juez Powell de la Corte Suprema de los Estados Unidos, cuando señaló que “las confrontaciones entre la rama del gobierno designada vitaliciamente y aquellas que son representativas, no han de ser, a la larga, beneficiosas para ninguna. La confianza del público, esencial para la primera [...] puede erosionarse si no ejercitamos autorrestricción en el uso de nuestro poder para anular las acciones de las otras ramas [...] La facultad reconocida en Marbury v. Madison es potente [...] si la utilizáramos indiscriminadamente [...] podemos ver esfuerzos de las ramas representativas para restringir drásticamente su uso” (citado por Chopper, Jesse H., “Judicial Review and the National Political Process”, The University of Chicago Press, 1980, pág. 160).-

En definitiva, en un estado de derecho, cada Poder tiene por misión indeclinable ejercer sus competencias, así como con idéntica convicción, autorrestringir su gravitación sobre las decisiones de otras ramas del gobierno en sus esferas privativas. De lo contrario se desequilibraría el sistema constitucional vigente, que no está fundado en la posibilidad de que cada poder del Estado actúe destruyendo la función de los otros, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales y del poder encargado de dictar la ley.-

36º) Que en atención a la trascendencia de las cuestiones ventiladas en el presente, este Tribunal entiende su obligación formular un llamado a la reflexión de todos los sectores de la vida interna de los partidos políticos, a fin de resguardar la mas plena vigencia de las leyes y de la Constitución Nacional en el seno de sus respectivas agrupaciones, colocándose por encima de intereses coyunturales.-

Del mismo modo, y en el marco de lo ya expuesto en los considerandos 25º y 34º, esta Cámara Nacional Electoral, en uso de las facultades que provienen de los arts. 5º y 6º de la ley 19.108 (modif. Por ley 19.277) tiene el deber de formular una seria advertencia a los señores magistrados de primera instancia, en relación con los altos valores democráticos que a este fuero corresponde preservar, en el sentido de que deben actuar con la mayor prudencia, frente a planteamientos como los que originan estos autos, al momento de considerar la procedencia de medidas cautelares o al decidir sobre el efecto de los recursos que conceden. De lo contrario, aspectos meramente procesales podrían paralizar un proceso electoral -que encuentra sustento en normas dictadas por los poderes políticos, es decir por los representantes del pueblo- antes de que esta Cámara, superior autoridad en la materia, tenga oportunidad de pronunciarse sobre el fondo de la cuestión planteada.-

Y así, bastaría que la acción instaurada por un ciudadano no legitimado fuera admitida por un magistrado para frustrar la expresión de la voluntad popular exteriorizada en la ley.-

37º) Que, en razón de todo lo expuesto, corresponde urgir al Poder Ejecutivo Nacional a que adopte las medidas necesarias para hacer efectivo el mecanismo de selección de candidatos previsto para el próximo quince de diciembre por el ordenamiento vigente -ley 23.298, modif. por ley 25.611 y sus disposiciones reglamentarias- a cuyo efecto corresponderá adecuar el término estipulado en el artículo 5º del decreto nº 1397/2002 (modif. por decr. nº 1578/2002) y el de presentación de boletas oficializadas ante la justicia electoral.-

Por ello, la Cámara Nacional Electoral RESUELVE: revocar la resolución apelada, con el alcance establecido en el considerando 37º.-

Regístrese, notifíquese y, oportunamente, vuelvan los autos al Tribunal de origen.

RODOLFO E. MUNNE - ALBERTO R. DALLA VIA - SANTIAGO H. CORCUERA - FELIPE GONZALEZ ROURA (Secretario).-

 
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