· I. Introducci�n

· II. La reforma del r�gimen pol�tico

III. La reforma del sistema electoral

· IV. Las reformas a los partidos pol�ticos

· V. Mecanismos de democracia directa

· Rese�a biogr�fica

· Resumen

III. LA REFORMA DEL SISTEMA ELECTORAL

III. A. Introducción

Por sistemas electorales entendemos en este trabajo "los mecanismos por los cuales se traducen los votos emitidos en unas elecciones generales en escaños ganados por partidos o candidatos".

La selección de un sistema electoral es una de las decisiones más importantes para cualquier democracia. Las variables claves son: (i) la fórmula electoral utilizada (mayoritaria, proporcional o mixta); (ii) la fórmula matemática empleada para calcular la asignación de puestos; y (iii) el tamaño del distrito (no cuantos votantes viven en un distrito sino cuantos escaños elige ese distrito).

Los sistemas electorales más que producir leyes deterministas lo que generan son tendencias que, de encontrar un contexto favorable, se traducen en resultados concretos, relativamente predecibles; pero debemos subrayar: siempre que encuentren un contexto histórico político favorable.

En suma, lo que queremos indicar es que los efectos finales de un sistema electoral en un país determinado, en un momento determinado, dependen tanto del sistema electoral como del contexto específico dentro del cual éste opera. Por ello, el debate en torno a los diferentes tipos de sistemas electorales así como en relación con sus efectos, positivos y negativos, no puede darse en abstracto (tipos puros), sino en relación concreta a un país y a un momento determinado, debiendo precisarse siempre cuáles son los objetivos específicos que se quieren alcanzar (objetivos deseados) y cuáles los que se quieren evitar (objetivos perversos o no deseados).

Cabe señalar, asimismo, como bien expresa Giovanni Sartori, que para bien o para mal, los sistemas electorales son la institución política más manipulable, ya que al traducir los votos emitidos en unas elecciones generales en cargos, la selección del sistema electoral determina efectivamente quién es elegido y qué partido(s) llega al poder.

Además los sistemas electorales influyen en otros aspectos significativos del sistema político tales como: el sistema de partidos, la integración política de los parlamentos, la gobernabilidad y el comportamiento electoral de los ciudadanos.

III. B. Visión comparada latinoamericana: situación actual y tendencias

Latinoamérica es una de las regiones del mundo que más fe aparenta tener en el poder de los sistemas electorales a juzgar por la cantidad de reformas que han tenido lugar a lo largo de estas dos primeras décadas de transición a la democracia; cambios o reformas que sin embargo cuando las analizamos cuidadosamente vemos que usualmente no han afectado mayormente la orientación general del sistema hacia la proporcionalidad de los resultados o a la formación de mayoría.

Desde el punto de vista teórico, dos objetivos centrales animaron la mayoría de las reformas o los intentos de estas: dotar al sistema político de mayor gobernabilidad y mejorar al mismo tiempo la representación. Sin embargo, la mayoría de las veces los objetivos perseguidos por las reformas se han estrellado contra un contexto político que no fue suficientemente tomado en cuenta. Por ello, los resultados alcanzados a la fecha no son muy alentadores.

Desagreguemos nuestro análisis:

En relación con la elección para Presidente de la República, su importancia radica en dos efectos principales. Uno, el directo, que tiene que ver con la legitimidad popular del mandato presidencial, es decir con el peso político que se deriva del respaldo popular obtenido. Otro, el indirecto, que consiste en que la forma de elegir el presidente influye en el número de partidos representados en el Parlamento y por ende en la gobernabilidad.

Existen dos tipos básicos en materia de sistemas: por mayoría relativa o por mayoría absoluta o especial a dos vueltas.

La fórmula de mayoría relativa tiende a una mayor concentración del voto en los candidatos con mayor opción, y estos votos, sí las elecciones son simultáneas, tienden a su vez a trasladarse a los partidos que lo apoyan en la elección del congreso (efecto arrastre) lo cual en principio ayuda a la gobernabilidad ya que le permite al ejecutivo contar con una mayoría en el parlamento. En estos sistemas, los partidos, especialmente los de tamaño medio y pequeño, tienden a buscar alianzas y organizar coaliciones antes de las elecciones, asumiendo que deben juntar fuerzas para elegir a alguien que comparta, o al menos sea próximo a sus convicciones, ya que para llegar al poder tienen una sola oportunidad.

Por el contrario, la fórmula de mayoría absoluta o especial está asociada a una mayor dispersión del voto en la primera vuelta. Este sistema opera a contramano del anterior y no tiene incentivos para formar alianzas antes sino después de las elecciones. Si el elector supone que la elección no se decide en la primera vuelta tiende a votar por su partido favorito con el objetivo de fortalecerlo en las negociaciones que tendrán lugar en la segunda vuelta, lo cual genera, sí las elecciones para el Parlamento son a una vuelta y simultáneas, que haya menos posibilidades de que el ejecutivo cuente con mayoría en el Congreso.

El objetivo que se persigue con la fórmula de mayoría absoluta o especial es darle al poder ejecutivo mayores niveles de legitimidad inicial, garantizando a la vez que ningún candidato que tiene un rechazo mayoritario de la ciudadanía pueda llegar a ser Presidente.

La situación en América Latina presenta la siguiente característica: A nivel presidencial 14 países de un total de 18 exigen hoy una mayoría absoluta (10 países con 50% más uno) o una mayoría especial (4 países con una mayoría entre un 40 y un 45% de los votos) para ganar en la primera vuelta.

La tendencia ha sido moverse de la fórmula de mayoría relativa, que predominaba hasta fines de los 70, al sistema de doble vuelta. Ningún país pasó del sistema de mayoría absoluta o especial al de mayoría relativa. Por su parte, Uruguay, Venezuela y Colombia cambiaron de mayoría simple a mayoría absoluta; Nicaragua y Argentina lo hicieron de mayoría simple a umbral rebajado, (este último país es el único que rebajó dos veces el umbral). Finalmente Ecuador reformó en sentido contrario a la tendencia regional, pasando del sistema de mayoría absoluta al de umbral rebajado.

La duración del mandato presidencial es un tema importante tomando en cuenta la rigidez del presidencialismo y el acelerado desgaste que sufren hoy día los presidentes. El promedio está entre los 4 y los 6 años. A fines de 2000, 8 países (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala y Honduras) tenían mandatos de 4 años, si bien los dos primeros con la posibilidad de reelección inmediata; 7 países (Bolivia, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Uruguay y Perú) de 5 años, si bien el último con posibilidad de reelección inmediata; y sólo tres países (Chile, Venezuela y México) de seis años.

Durante estas dos décadas, 7 países efectuaron cambios en relación con la duración del mandato presidencial: 5 países acortándolo (Argentina de 6 a 4 y Brasil de 5 a 4 pero como ya vimos con posibilidad de reelección; Chile de 8 a 6; Guatemala de 5 a 4; y Nicaragua de 6 a 5). Sólo dos países ampliaron el período: Bolivia, de 4 a 5 años y Venezuela de 5 a 6 años y con posibilidad de reelección inmediata.

En materia de reelección también ha habido novedades. Dos tercios de los 18 países latinoamericanos permiten alguna forma de reelección, si bien sólo 4 países (Argentina, 1994; Brasil, 1997; Perú, 1993 y Venezuela, 1999) autorizan la reelección inmediata. Analizando los cambios registrados durante estas dos décadas constatamos que el sistema dominante es alguna forma de reelección pero sin que haya una tendencia clara en relación con los cambios operados. Así, del 50% de los países de la región (9) que cambiaron su sistema, cuatro (Argentina, Brasil, Perú y Venezuela) pasaron de una reelección alternada a una inmediata; 3 en cambio lo hicieron en sentido opuesto: Paraguay pasó de reelección inmediata a prohibida, mientras que República Dominicana y Nicaragua de reelección inmediata a alternada. Por último Colombia pasó de alternada a prohibida y Ecuador de prohibida a alternada.

La mayoría de los países (11 de un total de 18) presentan la característica de la simultaneidad de sus elecciones presidenciales y parlamentarias (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, y Uruguay), o de parcialmente simultaneas (Argentina y México) lo cual en principio es favorable a la gobernabilidad debido al efecto arrastre de la primera sobre la segunda. Los cinco países con elecciones separadas son: Chile, Colombia, República Dominicana, El Salvador y Venezuela.

Si analizamos los cambios registrados vemos que durante estas dos décadas se registran cambios en 5 países: en tres casos la tendencia ha sido a favor de la separación de las elecciones (Chile, República Dominicana y Venezuela), mientras que en Argentina el cambio fortaleció el carácter parcialmente simultáneo de las mismas y en Ecuador el cambio de 1998 (la eliminación de las elecciones de medio período) hizo derivar al sistema desde parcialmente simultáneo a completamente simultáneo.

Sin embargo, la generalizada incorporación del sistema de mayoría absoluta (que tiene un efecto de mayor dispersión del voto que el de mayoría relativa) vino a complicar la gobernabilidad, ya que como diversas investigaciones lo demuestran (Mainwaring y Shugart entre otras), la mejor manera de lograr mayorías es con un sistema de mayoría relativa y con elecciones simultáneas (ello se logró en un 54% de casos); seguido por mayoría absoluta y elecciones simultáneas (15%); seguido por mayoría absoluta con elecciones separadas (tan solo un 9%).

Por su parte, el objetivo buscado con la mayoría absoluta (mayor legitimidad inicial del Ejecutivo, así como incentivar a las organizaciones políticas principales a que se constituyan en bloques, que lleguen a acuerdos, por lo menos para la segunda vuelta, con la esperanza de que estos pactos se trasladen al nivel parlamentario y sean estables) no se ha visto corroborado en la mayoría de los casos. Países como Ecuador nos demuestran que la supuesta legitimidad que se alcanza en una segunda vuelta puede ser muy efímera. Bolivia, en cambio con su modalidad ad hoc (mayoría absoluta pero sin segunda vuelta dándole al Congreso la facultad de elegir y forzando con ello alianzas) ha resultado ser a la fecha una experiencia más positiva en este sentido.

Pareciera por lo tanto que sí se desea aumentar las posibilidades de que el ejecutivo cuente con mayorías parlamentarias que le permitan gobernar, se debe favorecer sistemas de elecciones presidenciales de mayoría relativa, a una sola vuelta, o a doble vuelta pero con mayoría especial no superior al 40%, y con elecciones simultáneas de Congreso y de Presidente.

Para la elección de los representantes del Congreso, la modalidad dominante en América Latina es el sistema de representación proporcional. Sin embargo dentro de esta modalidad, hay posibilidades para moverse en la dirección de una mayor responsabilidad individual de los parlamentarios, así como una adecuada representatividad que no ponga en peligro la gobernabilidad, pero ello debe hacerse tomando muy en cuenta las circunstancias específicas de cada Estado. Países con representación proporcional son: Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay.

La tendencia mundial es a buscar un balance entre la demanda de mayor representatividad por un lado y de mayor gobernabilidad por el otro. En América Latina vemos dentro de esta tendencia las reformas de Bolivia y Venezuela, países éstos que han adoptado un sistema mixto, conocido asimismo como representación proporcional personalizado.

Otro grupo de países cuenta con sistemas mayoritarios o bien con sistemas de representación proporcional, pero que debido a la existencia de circunscripciones electorales pequeñas sin mecanismos adicionales de compensación producen efectos similares a los sistemas mayoritarios. Entre estos cabe señalar el caso de México, el cual cuenta con un sistema electoral mayoritario con lista proporcional adicional también llamado segmentado. Ecuador puede asimismo ser considerado como un sistema electoral segmentado. Chile tiene un sistema de circunscripciones binominales; Colombia un sistema de listas múltiples y Guatemala, Panamá y República Dominicana sistemas de representación proporcional pero con circunscripciones pequeñas.

En cuanto a las formas de candidatura, cabe señalar que la búsqueda de mejores niveles de representación, acompañado de una mayor personalización del voto, cercanía entre representante y representado, y mejores niveles de rendición de cuentas registra también resultados modestos a la fecha.

En materia de listas cabe distinguir entre tres tipos principales: (i) lista cerrada y bloqueada; (ii) lista cerrada y no bloqueada (voto preferente); y (iii) lista abiertas.

La tendencia mayoritaria en América Latina es al predominio del sistema de listas cerradas y bloqueadas, para un total de 11 países: Argentina, Colombia (si bien con listas múltiples), Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Uruguay. Otros cuatro países cuentan con un sistema de voto preferente o preferencial, es decir listas cerradas pero no bloqueadas: Brasil, Chile, Panamá y Perú. Por su parte, como ya vimos, México tiene un sistema segmentado, mientras que Bolivia y Venezuela cuentan con un sistema mixto. Ningún país de América Latina cuenta con listas totalmente abiertas.

En el primer caso (listas cerradas y bloqueadas) no existe una personalización del voto sino que se vota por toda la lista. Las críticas a este sistema destacan el hecho de que no permite al elector un buen margen de escogencia y que quien rinde cuenta no es el político individualmente sino el partido.

Por su parte, la ventaja del sistema de voto preferencial (listas cerradas pero no bloqueadas) radica en que facilita una mayor personalización del voto, y entre su principal desventaja se señala que tiende a menoscabar la unidad y la disciplina interna de los partidos y a incentivar la autonomía de los parlamentarios frente a sus partidos; autonomía que en algunos casos puede llegar a situaciones similares a la anarquía (por ejemplo la situación de los partidos brasileños en algunos momentos). Esto a su vez vuelve muy complicado que los partidos funcionen en forma coordinada y disciplinada en el Congreso.

En cuanto a la formula matemática no hay una tendencia muy marcada en favor de una u otra, prevaleciendo ligeramente los países que utilizan el sistema de D'Hondt, el cual como sabemos, premia a los partidos grandes, seguido por la formula Hare, el cual tiende a beneficiar más a los partidos pequeños.

III. C. Balance

En términos generales podemos decir que en América Latina predomina:

• Para el ejecutivo, la elección por mayoría absoluta o especial con previsión de dos vueltas;
• En materia de reelección, la tendencia es en favor de la prohibición en los casos de la reelección inmediata, sin perjuicio de las últimas cuatro reformas habidas en Argentina, Perú, Brasil y Venezuela, que marcharon en sentido contrario, es decir en favor de la reelección inmediata;
• A nivel parlamentario, la representación proporcional en listas cerradas y bloqueadas con un tamaño promedio de los distritos electorales entre 5 y 10 representantes; y
• La mayoría de los países cuentan con elecciones (presidenciales y parlamentarias) simultáneas o parcialmente simultaneas.
• De las numerosas reformas electorales que tuvieron lugar en América Latina entre 1978 y el 2000, únicamente en cinco de los 18 países se llevo a cabo un cambio del tipo del sistema electoral: Bolivia y Venezuela adoptaron un sistema de representación proporcional personalizado. Los otros tres países son Ecuador, Perú y Uruguay. Un año antes, en 1977, México también cambió su sistema electoral en favor de uno segmentado.

En suma, el predominio de los sistemas electorales proporcionales en la gran mayoría de los sistemas electorales latinoamericanos, favorece el valor de la "representación" (aunque no demasiado) por encima del valor de la "eficacia". Esto trae, entre otras varias, tres consecuencias principales: Una, los partidos pequeños tienen la oportunidad de obtener representación, pero ésta no suele ser proporcional a la totalidad de su fuerza electoral. Dos, en estas dos décadas se ha producido un aumento del numero efectivo promedio de partidos políticos, el cual ha pasado de una media regional de 2.6 a 3.4. Y tres, los sistemas proporcionales brindan poca garantía a los presidentes de obtener una mayoría en el Congreso, debido a que bastantes partidos pueden lograr una representación significativa. De hecho en América Latina, durante las últimas dos décadas, la mayoría de los ejecutivos han tenido serios problemas a la hora de armar las mayorías necesarias en el parlamento, determinando que pese a contar con presidentes fuertes (buenos niveles de apoyo popular y fuertes facultades constitucionales) han enfrentado problemas de gobernabilidad y de bloqueo legislativo al estar en minoría ante el Congreso.

Por otra parte, el predominio de listas cerradas y bloqueadas tiende a impedir el desarrollo de vínculos estrechos entre los electores y sus representantes y limita la rendición de cuentas. En muchos casos, los electores típicamente no conocen a sus representantes, ni saben cómo éstos votan en el congreso, o bien, si son capaces ó no. Por otro lado, los representantes tienen pocos incentivos a mantener relaciones estrechas con sus electores dirigidas a satisfacer sus demandas. Por el contrario, más bien fijan su atención en complacer a los dirigentes partidarios nacionales o regionales, con el fin de obtener puestos privilegiados en la lista partidaria de cara a las próximas elecciones. En parte, a consecuencia de los incentivos basados en el sistema electoral, los parlamentos en la mayoría de los países latinoamericanos no han jugado un papel central, enérgico e independiente en la formulación de la política o en la supervisión del poder ejecutivo.

Hubiera sido de esperar que los sistemas de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas hubieran fomentado el desarrollo de partidos "fuertes". Sin embargo esto no ha ocurrido en general, si con el término "fuerte" se quiere afirmar que los partidos cuentan con la lealtad y respeto de la ciudadanía, y que representan claros conjuntos de principios y orientaciones programáticas. En los países latinoamericanos con sistemas de listas cerradas y bloqueadas los partidos suelen ser "fuertes" sólo en el sentido de que los legisladores tienden a seguir las órdenes de sus respectivos dirigentes lo cual es muy probable que haya contribuido a una separación cada vez más fuerte entre los ciudadanos y los partidos políticos, provocando el desgaste de su legitimidad.

Resumiendo, a lo largo de estas dos últimas décadas se han implementado reformas a los sistemas de elección de legisladores en la mayoría de los países latinoamericanos. Si bien existen pocos casos de cambios profundos en la proporcionalidad, estas reformas han tendido a favorecer la representación a expensas de la eficacia.

Se han introducido, además, varios tipos de reformas dirigidas a incrementar la discreción del votante a la hora de escoger a sus representantes. Las reformas más profundas constituyen la adopción del sistema de representación proporcional personalizado en Bolivia y Venezuela. Sin embargo, es difícil evaluar el impacto que estos cambios han tenido en relación con la gobernabilidad democrática. Queda claro, en el caso de Venezuela por lo menos, que la reforma no impidió el colapso del sistema partidario tradicional ni el inicio de la crisis más amplia, en el sistema democrático de esa nación. Pero, puede que la implementación de dicha reforma se haya dado, cuando la práctica de desprestigiar a los líderes tradicionales e instituciones establecidas ya estaba en marcha. Otros han criticado la reforma por quedar corta en la disminución del poder que ejercen los principales dirigentes partidarios en la designación de candidaturas legislativas. En todo caso es claro que la reforma electoral no pudo evitar la crisis del sistema político venezolano.

Otro tipo de reforma también adoptado en varios países de la región, dirigido a aumentar la discreción ciudadana a la hora de escoger a sus líderes, es el uso de boletas separadas, una para la legislatura y otra para la presidencia. En donde se ha implementado esta práctica sin asignar distintos marcos temporales, se ha aumentado sin duda el valor de la participación sin minar apreciablemente su eficacia.