Introducción
La tercera reunión del Foro Interamericano sobre Partidos Políticos
(FIAPP) de la OEA, realizada en noviembre de 2003 en Cartagena de Indias, Colombia,
contribuyó a ubicar a los partidos como los principales protagonistas
de la reforma política en el hemisferio. En palabras del Secretario General,
César Gaviria: "se creó entre muchos la falsa idea de que
era posible fortalecer la democracia en las Américas ignorando o aun
sólo atacando los partidos políticos. Los tiempos han demostrado
que tan desacertada era esa premisa". "Estas consideraciones justifican
plenamente el que nos demos esta cita en Cartagena para revisar todas las experiencias
de cómo fortalecer las democracias americanas, de las que es tal vez
una de las más grandes necesidades, el fortalecimiento de sus partidos
políticos".
El encuentro también sirvió para avanzar en la
consolidación de los partidos políticos como sujetos legítimos
de la cooperación internacional. Más de 200 líderes provenientes
de 50 partidos en 20 países de la región, coincidieron en que
la solución a la crisis de los partidos es de responsabilidad compartida.
Por un lado, es necesario que dichas organizaciones se reconcilien con la ciudadanía,
promoviendo estructuras más representativas e incluyentes y generando
respuestas efectivas a las demandas de la población. Pero por otra parte,
es imperativo que la comunidad internacional acompañe estos esfuerzos
con una cuota mayor de voluntad política y recursos financieros. En este
sentido, se destaca la iniciativa de crear un fondo multilateral para partidos,
propuesta por la Internacional Socialista y la Organización Demócrata
Cristiana de América.
El tercer resultado de la reunión fue la configuración
de una agenda interamericana para la reforma y modernización de los partidos
y sistemas partidarios. Este marco de acción estratégica es el
producto de dos años de trabajo en los que el FIAPP ha promovido el diálogo
multisectorial entre partidos, autoridades electorales, sociedad civil, academia
y distintos actores afines dentro de la comunidad internacional. Dicha agenda
se caracteriza por tener un ámbito de acción externo, donde se
definen los temas prioritarios de la reforma a los sistemas partidarios, y otro
de carácter interno, en el que se tratan los procesos de fortalecimiento
y modernización que se dan dentro de los partidos como organizaciones
políticas concretas.
Reforma política y sistemas partidarios: cuatro ámbitos
de acción
Desde el punto de vista externo, la agenda destaca cuatro áreas de
reformas a los sistemas de partidos: el funcionamiento de los regímenes
de gobierno, las finanzas de los partidos y las campañas, la operatividad
de los sistemas electorales y la utilización de los mecanismos de democracia
participativa. En el primer aspecto, distintos participantes del mundo político
manifestaron la necesidad de examinar las debilidades del sistema presidencial
e incluso explorar alternativas de tipo semiparlamentario. El fortalecimiento
de los ejecutivos, concebida como una alternativa para responder a la amenaza
de los quiebres institucionales, si bien sirvió para aumentar la legitimidad
de los gobiernos, en la actualidad resulta insuficiente para enfrentar las crisis
de gobernabilidad en la región. Manuel Alcántara, Director de
la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política, mencionó
que uno de los principales retos de los partidos es "la adecuación
a la lógica del presidencialismo, ya que es un tipo de forma de gobierno
que establece una peculiar relación con los partidos al construir tres
instancias que no siempre se llevan bien: el gobierno, el grupo o bancada parlamentaria
y el estado mayor del partido.
En el tema del dinero en la política se subrayó
la urgencia de "deselectoralizar" la actividad de los partidos. Sin
perjuicio de que el financiamiento se ofrezca de manera pública privada
o mixta, resulta fundamental generar marcos institucionales que permitan un
financiamiento permanente de las actividades regulares de los partidos, más
allá de las campañas electorales. En este punto el panorama en
la región es bastante heterogéneo, ilustró Humberto de
la Calle, ex vicepresidente de Colombia. Países como Bolivia, México,
Paraguay, Colombia, Ecuador, Argentina y Panamá otorgan algún
tipo de fondos públicos tanto para actividades ordinarias como para gastos
de campaña. En Costa Rica, el Salvador, Uruguay y Nicaragua, se financian
solamente actividades electorales mientras que, en Brasil, República
Dominicana y Guatemala, el dinero del erario está destinado a los partidos
mismos.
Por otra parte, los regímenes actuales de financiamiento
tienen efectos dañinos en la representatividad democrática. El
caso de la participación de las mujeres en los parlamentos ilustra bien
esta aseveración. Si bien la representación femenina en los congresos
latinoamericanos (15%) se encuentra ligeramente arriba del promedio mundial,
las diferencias entre los países son dramáticas. Basada en su
experiencia como candidata presidencial en Argentina, Elisa Carrió puntualizó
que el financiamiento representa un obstáculo diferencial para hombres
y mujeres en sus aspiraciones políticas. Otras representantes como Beatriz
Paredes, ex presidenta del Partido Revolucionario Institucional en México,
insistieron que más que los gastos estrictamente monetarios, son los
costos indirectos y las dificultades de combinar las esferas pública
y privada, los que se erigen como verdaderos impedimentos. El ejemplo de las
mujeres y su relación con el financiamiento es aplicable a otros sectores
subrepresentados como los indígenas, los jóvenes y las minorías
étnicas.
Los líderes políticos también manifestaron
su preocupación por el incremento sustancial en los costos de las campañas
electorales, y en particular, por el peso desproporcionado que viene teniendo
la televisión en la actividad política. De acuerdo con Juan Rial,
consultor uruguayo especializado en temas de medios, los testimonios de los
principales líderes asistentes a la reunión sugieren que en Latinoamérica,
al menos entre un 60 y 80% de los gastos electorales corresponden a la televisión.
Algunos países como Brasil, Perú, Colombia, Chile, Argentina y
México han venido abordando este fenómeno otorgando acceso a los
medios u ofreciendo franjas gratis a los partidos para que difundan su publicidad.
Sin embargo, dada la escasa divulgación de cuentas y la dificultad para
recaudar información de este tipo se disponen de muy pocos datos concretos
sobre las consecuencias de estas reformas en los gastos de campaña de
partidos y candidatos.
Justamente en materia de transparencia, un reciente estudio que
publicaron conjuntamente la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
y el Foro Interamericano sobre Partidos Políticos de la OEA concluyó
que "América Latina y el Caribe son las dos regiones del mundo que
registran las tasas más bajas en divulgación de ingresos y gastos
en las campañas electorales". Según el Secretario General
Gaviria, los resultados coinciden con el Reporte de Competitividad Mundial donde
se afirma que América Latina es la región con mayores índices
de financiamiento político ilegal, es decir, con los mayores indicadores
de captura de leyes, políticas y regulación por las empresas.
Por lo anterior, el desafío en materia de acceso y divulgación
de información es capital, no sólo se requieren de marcos regulatorios
proclives a la transparencia, sino también órganos de control
independientes dotados de infraestructura y capacidad técnica para esclarecer
cuánto cuesta la política, quién la financia y qué
consecuencia tiene esto en las acciones de los gobernantes.
En cuanto a los sistemas electorales, los asistentes corroboraron
el incipiente impulso que se está dando en la región hacia una
mayor institucionalización de los partidos y sus procesos de democratización
interna. Luis Solari, Congresista de Perú Posible comentó que
uno de los puntos más controvertidos en la discusión de la ley
de partidos en su país fue los requisitos de territorialidad. "Las
comunidades representadas y coordinadas por los partidos, distribuyen el presupuesto
de las regiones, por tanto, dicha responsabilidad no podrá recaer sobre
partidos que no tienen representación ni presencia en estos territorios".
Adicionalmente en Canadá, Ecuador, México, Perú y Nicaragua
se han aprobado o debatido reformas sobre la personería jurídica
de los partidos; y en Salvador, Guatemala, Panamá y Colombia se han introducido
modificaciones a la inscripción de candidatos o umbrales para la constitución
de organizaciones políticas (1). En materia de democratización,
los partidos están tomando dos caminos; establecer elecciones internas
o primarias como en Perú Uruguay, Paraguay y Argentina, o introducir
legislación de listas únicas con voto preferente como ha venido
sucediendo en Brasil, Colombia, República Dominicana, Perú y Panamá.
En su discurso inaugural, el presidente de Colombia, Álvaro
Uribe Vélez fue el encargado de llamar la atención sobre la importancia
de encontrar un equilibrio entre la prevalencia de las instituciones representativas
y el ejercicio de la participación a través de los mecanismos
de democracia directa. "Los partidos en ninguna circunstancia pueden vivir
sin el pueblo, sin el contacto diario con él, sin pulsar sus anhelos
y esperanzas, sin oír sus críticas y reclamos" "La democracia
participativa tiene que ser el método de relación de los ciudadanos
con los partidos y movimientos a los que pertenezcan o habrán de pertenecer.
De relación de los ciudadanos con la institución parlamentaria
representativa, también con los gobiernos y de manera más puntual
con los procesos descentralizadores". La exhortación del Presidente
sin duda reafirma que partidos y ciudadanos; democracia representativa y participativa,
no son categorías mutuamente excluyentes, sino aspectos de la vida democrática
que se deben desarrollar de manera complementaria.
No obstante, hay quienes advierten que la utilización
de dichos mecanismos debe ser prudente, sobre todo, en países donde la
participación y el ejercicio de la ciudadanía no se encuentran
institucionalizados y con arraigo en la sociedad. En un análisis comparativo
realizado recientemente sobre democracia directa, Daniel Zovatto, Director para
América Latina de Internacional IDEA advirtió: "en sociedades
como las nuestras, donde la pobreza crece, donde la equidad está retrocediendo
y donde la política está "bajo sospecha", si los mecanismos
de democracia directa son debidamente utilizados pueden ayudar a contrarrestar
la tendencia a la deslegitimación del sistema político. De lo
contrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instrumento para la participación
directa del pueblo en la adopción de decisiones concretas, pueden convertirse
en un medio de manifestación del descontento social al margen de los
procesos electorales, con consecuencias negativas para la gobernabilidad democrática"
(2).
La reforma de los partidos como organizaciones políticas
concretas
El segundo gran ámbito de la agenda interamericana -que se podría
considerar como el aspecto interno de la reforma- es el fortalecimiento y modernización
de los partidos políticos como instituciones concretas. Dentro de esta
categoría, existe acuerdo en torno a la necesidad de recobrar la función
de los partidos como agentes generadores de ideologías, agregadores de
intereses y canalizadores del debate público. El ex presidente peruano,
Alan García expresó que se está dando una verdadera revolución
luterana en la política al afirmar que los ciudadanos no quieren intermediarios.
"Los partidos están siendo sustituidos por la sociedad civil que
funciona en red y no como estructura". Por tanto, si de lo que se trata
es de afrontar el desafío que impone la globalización, la economía
de mercado y la gobernabilidad democrática, los partidos deben tener
en cuenta que las grandes ideologías han quedado atrás y ahora
los ciudadanos buscan propuestas concretas y desagregadas a los problemas del
día a día, agregó García.
Un elemento adicional que se destaca dentro del ámbito
interno de la reforma es la recuperación de la credibilidad de los partidos
entre la ciudadanía. Marta Lagos, Directora de la Corporación
Latinobarómetro recordó que los niveles de confianza de las dos
principales instituciones representativas de la democracia son los más
bajos de todos los actores ponderados en la encuesta latinoamericana. Partidos
y congresos presentan índices que vienen descendiendo desde 1997, llegando
en el 2003 a alcanzar un 11 y 17% respectivamente. Sin embargo, el hecho que
los niveles de confianza no correspondan con el caudal de votos obtenidos por
los partidos, abre una ventana de oportunidad para la reconciliación
de estas organizaciones con la opinión pública. Por esta razón,
es una tarea inaplazable reversar la tendencia mencionada por Lagos según
la cual, "mientras más gente vota por un partido, menos gente está
dispuesta a admitirlo".
En este contexto, la integración de los líderes
e intereses de los sectores subrepresentados a la vida política es una
dinámica importante. Actualmente, la situación de la inclusividad
de los indígenas, mujeres, jóvenes y minorías étnicas
ya sobrepasó los límites de la simple marginalización.
En Guatemala por ejemplo, a pesar de que el 60% de la población indígena,
tan sólo ha alcanzado un 12% de representación parlamentaria.
Para Mateo Laura, ex prefecto de La Paz y líder Aymara en Bolivia, "los
partidos políticos son responsables de la marginación porque no
han permitido que los Estados sean multiculturales, multiétnicos y plurilingües".
En diferentes puntos de la región, los grupos tradicionalmente excluidos
han optado por realizar sus reivindicaciones por vías de facto, lo que
ha provocado incluso fracturas institucionales. Nuevamente, el Secretario General
Gaviria, alertó sobre la importancia de crear mecanismos extraordinarios
que puedan reducir el riesgo de mayores desestabilizaciones. "El simple
fortalecimiento de los partidos políticos no es suficiente. Se necesitan
pactos o acuerdos con representantes de algunas minorías sobre las reglas
del juego democrático. En estos casos la simple utilización de
los mecanismos de mayoría democrática resulta insuficiente para
tratar a las minorías".
Desde una perspectiva de más largo plazo, los partidos
hicieron un llamado a la comunidad internacional para que inviertan en la formación
de liderazgo y ciudadanía democrática. La capacitación
de los cuadros y las élites dirigentes es un requisito ineludible para
lograr la verdadera renovación de los partidos políticos y aumentar
su preparación para cumplir sus funciones de carácter ideológico,
político, técnico y electoral. Esta reivindicación hace
parte de otro tema relevante para la recuperación de la credibilidad:
el fortalecimiento de la capacidad de los partidos para diseñar la agenda
económica y generar desarrollo social. Para muchos, esta es la verdadera
piedra angular de la relación entre gobernantes y gobernados en las democracias
contemporáneas. No puede haber reforma política sin reforma económica,
ni viceversa. Al respecto, Myriam Méndez-Montalvo del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo recordó que en América Latina se hace
campaña con programas de desarrollo y se gobierna con programas de ajuste
estructural, por tanto, la fórmula para fortalecer la capacidad de los
partidos para diseñar la agenda económica y generar desarrollo
social, pasa por reconciliar la tecnocracia con la política.
Pero talvez el componente más innovador de la reunión
del FIAPP, fue el esfuerzo por establecer líneas de confianza entre los
partidos y diferentes actores pertenecientes a los medios de comunicación,
el sector privado y la sociedad civil organizada. Una de las sesiones de discusión
denominada "¿Es culpa de los medios la mala imagen de los políticos?"
sirvió para reflejar el carácter conflictivo de la relación
existente entre estos actores. Elisa Carrió, Diputada Argentina, sostuvo
que "la televisión convirtió la política en espectáculo.
La ética asociada al relato de los hechos ya no existe en un esquema
de sociedad-espectáculo en la cual los políticos son objetos de
consumo". Carrió concluyó que el político debe introducir
a los medios en su agenda y no dejarse introducir en la agenda de los medios".
Alan García fue aun más crítico "la primera falacia
de las encuestas está en asumir la racionalidad de la opinión
pública. El marketing político convierte a los partidos en maquinarias
electorales, legitima a los candidatos y permite ganar elecciones, pero no otorga
gobernabilidad". El panorama anterior convierte en prioridad la profundización
de espacios de diálogo que contribuyan a mejorar el intercambio entre
líderes partidarios, periodistas, expertos en opinión pública
y consultores de marketing político, tanto en época de campaña
como en el ejercicio del gobierno y la oposición.
En contraste, los representantes del empresariado sugirieron
algunos ejemplos para aprovechar su relación con los partidos políticos
de una manera positiva. Carlos Reynaldo Lacayo, Director del grupo económico
CALSA resaltó que en Nicaragua el sector privado otorga ayuda no tradicional
al gobierno, prestando tiempo no remunerado para servir en las juntas directivas
de las compañías públicas y adoptando códigos de
ética empresariales que sirvan para combatir la corrupción. Lacayo
indicó que el aporte del sector económico es más valioso
cuando se asocia con políticas programáticas que con la política
en sí. De igual forma, Luis Felipe Bravo Mena, Presidente del Partido
Acción Nacional de México indicó que la relación
con el sector privado no debe entenderse sólo en términos de transacciones.
Según Bravo existen tres niveles relacionales: primero, en el que los
empresarios también son ciudadanos militantes que pueden ocupar puestos
de elección popular; segundo, cuando los partidos y el sector privado
establecen diálogos formales e institucionalizados a través de
sus dirigencias; y tercero, cuando dicha relación se da por medio del
cabildeo formal e informal.
Finalmente, en el marco del FIAPP se ha estimulado una actitud
cooperativa entre las organizaciones de la sociedad civil y los partidos políticos.
En alianza con la Red Interamericana para la Democracia, organización
que congrega a más de 250 organizaciones no gubernamentales en el hemisferio,
se han identificado áreas en las que la acción de los dos actores
se puede desarrollar de manera complementaria. La instalación de grupos
técnicos de apoyo a la tarea legislativa, la fiscalización de
los flujos del financiamiento político, el seguimiento y vinculación
a la agenda gubernamental y la promoción de la educación para
la democracia son tan sólo algunos ejemplos de dichos escenarios de trabajo
conjunto (3). En suma, como parte de la reforma a los partidos, las relaciones
entre la sociedad política y civil deben superar la lógica de
la simple rivalidad por una donde prime la acción complementaria.
Foro Interamericano sobre Partidos Políticos de la
OEA
A través de reuniones anuales y actividades complementarias, el FIAPP
busca cumplir con tres metas generales. Primero, unir los diferentes esfuerzos
de la cooperación internacional para generar una asistencia más
profunda y continua en el tema partidario. Segundo, promueve una agenda interamericana
para la reforma y modernización de los partidos políticos que
tiene como fin profundizar su democratización y gestión en el
marco de la gobernabilidad democrática. Por ultimo, ofrece asistencia
técnica como capacitación, asesoramiento electoral e investigación
aplicada a través de los proyectos en la Unidad para la Promoción
de la Democracia. La próxima reunión anual del FIAPP está
prevista para noviembre de 2004 en Brasilia, Brasil. Para mayor información,
por favor consultar la página de internet del FIAPP en www.upd.oas.org/fiapp.
1) Tribunal Electoral de Panamá / Instituto Federal Electoral,
Panorama de hechos y tendencias electorales relevantes en América Latina
durante 2003, enero de 2004, p. 3.
2) Daniel Zovatto, "Las instituciones de democracia directa a nivel nacional
en América Latina un balance comparado: 1998 - 2002", en www.observatorioelectoral.org,
diciembre de 2003.
3) Unidad para la Promoción de la Democracia / Red Interamericana para
la Democracia, "Líneas de confianza entre partidos políticos,
sociedad civil y medios de comunicación, en www.upd.oas.org/fiapp, diciembre
de 2002.
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