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Biblioteca: Observación Electoral
Por Horacio Boneo. Ingeniero, y Maestro y Doctor en Economía y Administración Pública. Fue el primer Director de la División de Asistencia Electoral y Asesor Interregional en Gobernabilidad Democrática de las Naciones Unidas y Director de Programas en IDEA Internacional. Como tal, ha supervisado o participado en operaciones de asistencia u observación electoral en más de sesenta países. INDICE

VII. Los desafíos de la coordinación

La discusión anterior, y la mayor parte de los artículos sobre el tema, parten de la perspectiva de una observación conducida por una única organización, que lleva a cabo un ejercicio de observación integral, que va desde la recolección de información hasta su análisis y evaluación, y la posterior comunicación al público de los resultados. Sin embargo, en la práctica el número de organizaciones que desarrolla observación en un determinado país puede ser muy elevado, como en el ya mencionado caso de Nicaragua. En esos casos, la cuestión central es el cómo lograr la exhaustividad y minuciosidad perseguidas a través de la coordinación del trabajo de varias organizaciones.

La coordinación de actividades es especialmente importante en la medida en que la observación sea concebida como "la búsqueda sistemática de información sobre un proceso electoral con el propósito de llegar a una adecuada evaluación de ese proceso sobre la base de la información recogida".

En ese enfoque de la observación la búsqueda sistemática de información es el aspecto que requiere mayores recursos. Pero el subsecuente análisis de la información bruta recogida es esencial para llegar a una adecuada evaluación. Ello requiere analistas con capacidad de extraer las conclusiones adecuadas de la información en bruto, de identificar tendencias y patrones en un conjunto de hechos, de diferenciar entre irregularidades y tentativas sistemáticas de manipular algún aspecto del proceso electoral, y de identificar problemas subyacentes, y relacionando la información electoral con su contexto político y social. La siguiente actividad es la evaluación. Aunque requiere aún menos recursos que el análisis, es necesario utilizar patrones de comparación que, en la mayor parte de los casos son inexistentes, confusos, o difíciles de aplicar. La última y más importante de las actividades es la difusión de los resultados de la evaluación. Quién es el encargado de la difusión, y el momento y lugar en el cual la evaluación de la misión de información es difundido es tan importante como la exhaustividad y minuciosidad de la información en la que se basa esa evaluación.

Las dificultades en lograr una efectiva coordinación aumentan cuando se pasa de la recolección de información a la difusión de los resultados de la observación. Hay razones tanto teóricas como prácticas en las que fundamentar las ventajas de la coordinación entre observadores --sea nacionales, sea internacionales-- en la recolección de información. Existen incluso fuertes incentivos. Trabajar en forma coordinada permite utilizar muestras más grandes y lograr una cobertura más amplia en la observación del registro de votantes o de la jornada electoral. También permite mejor cobertura en las restantes etapas del proceso: se puede mejorar la recolección de información de los medios de difusión, presenciar más actos de campaña, y dedicar más personas a seguir el procesamiento de quejas e impugnaciones.

Lograr una adecuada coordinación/cooperación en el análisis de los datos es mucho más dificultoso. El problema básico es que no se hace demasiado análisis, dada la limitación del tiempo disponible. Pero aún cuando se lleven a cabo en forma adecuada, diferentes analistas pueden llegar a diferentes conclusiones a partir de los mismos datos, en la medida en que no existen estándares aceptados. ¿Es aceptable un registro electoral con un 5% de errores? Mientras que algunos analistas pueden pensar que el nivel es muy alto, otros lo considerarán normal. El hecho de que el proceso electoral tiene múltiples dimensiones dificulta aún más la evaluación. Aún el simple concepto de elecciones "libres y equitativas" involve un juicio bidimensional. Y cada una de esas dimensiones tiene varios componentes. Por ejemplos, la dimensión "libertad" incluye al menos la libertad de expresión, de reunión, de asociación, y de movimiento; sufragio libre y universal; la inexistencia de obstáculos irrazonables a la postulación de candidatos; la ausencia de miedo e intimidación; la efectiva oportunidad de emitir el voto; y posibilidades efectivas de un tratamiento imparcial de quejas e impugnaciones. Es enteramente posible --y legítimo-- que diferentes organizaciones utilizen criterios diferentes en la evaluación. Una organización que asigna mucha importancia a aspectos del proceso que no han funcionado muy bien tendrá una opinión más negativa del proceso electoral que otra que prioriza aspectos que han funcionado con normalidad.

La última de las actividades del ciclo de observación --informar al público-- es de lejos la más difícil de coordinar. No serán posibles informes conjuntos si las organizaciones no coinciden en su análisis y evaluación del proceso. Pero aún en los casos en los que existe pleno acuerdo, la mayor parte de las organizaciones prefiere emitir informes separados, en la medida en que ello les ayuda a consolidar la identidad organizacional. La presión para informar por separado es particularmente fuerte en el período inmediatamente posterior a las elecciones. Hay mucho menos interés en las más detalladas publicaciones que se emiten dos o tres meses después de las elecciones --raramente figuran en la lista de publicaciones de mayor venta.

Aún en el área más propicia a la coordinación --la recolección de información-- no se han logrado avances significativos. Dos organizaciones han efectuado esfuerzos para mejorar la coordinación entre observadores. Las Naciones Unidas ha desarrollado un enfoque que denomina de "coordinación y apoyo", como una respuesta limitada a la dispersión de esfuerzos y a la tendencia a concentrarlos en la jornada de observación. El enfoque parte de establecer una "Secretariado de Asistencia Electoral" en el país en cuestión, que comienza por identificar los países y organizaciones que planean enviar observadores; convencer a los donantes de costear más observadores de largo plazo y menos de corto; y de proveer apoyo logístico y técnico a los observadores que van llegando. Cuando se lo implementa con éxito, el mencionado Secretariado desarrolla un núcleo de observadores de largo plazo y organiza un "Grupo Internacional Conjunto de Observadores" buscando coordinar enfoques y compartir la información recogida. El Secretariado intenta usualmente reclutar observadores adicionales entre la comunidad internacional residente en el país, incluyendo proyectos de asistencia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la comunidad diplomática. El diseño inicial preveía el compartir la información y el desarrollo de análisis conjuntos, pero dejaba a cada una de las organizaciones o países participantes la libertad de evaluar el proceso e informar sobre ello independientemente. El enfoque preveía discusiones conjuntas inmediatamente después de las elecciones que con frecuencia servían para lograr que la información fuera consistente, aún cuando proporcionada en forma independiente.

El enfoque de las Naciones Unidas fué diseñado especialmente para casos que no reciben excesiva atención internacional, en los que el número potencial de observadores es relativamente reducido. En cambio, IDEA se concentró en casos como Rusia, en los que el número de observadores es muy grande. El enfoque de IDEA se basa en proporcionar un campo neutral en el cual las organizaciones participantes pueden encontrarse en las etapas iniciales de la operación, discutir sus planes operacionales, y establecer acuerdos para aumentar la eficiencia de sus operaciones --coordinar las rutas que seguirán los observadores, utilizar formularios iguales o compatibles; reuniones de discusión en el terreno. IDEA ha complementado esos encuentros de coordinación con tres encuentros internacionales en los que se desarrolló una discusión general de los problemas de coordinación.

Sin embargo, el impacto de estas iniciativas ha sido limitado. Las Naciones Unidas han debido enfrentar situaciones en las cuales miembros del cuerpo diplomático o del propio PNUD han presionado para lograr informes conjuntos con evaluaciones favorables. Los arreglos de cooperación de IDEA han tenido efecto limitado, y casi exclusivamente referido al día de las elecciones. La experiencia sugiere que las organizaciones que hacen observación buscan evitar perder su identidad, y que consideran que los esfuerzos de coordinación tenderán a desdibujarla.

 
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