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Biblioteca: Observación Electoral
Por Horacio Boneo. Ingeniero, y Maestro y Doctor en Economía y Administración Pública. Fue el primer Director de la División de Asistencia Electoral y Asesor Interregional en Gobernabilidad Democrática de las Naciones Unidas y Director de Programas en IDEA Internacional. Como tal, ha supervisado o participado en operaciones de asistencia u observación electoral en más de sesenta países. INDICE

II. Observación Electoral Internacional : Actores e Historia

Las primeras elecciones sujetas a la observación electoral internacional fueron las realizadas en 1857 en Moldavia y Wallachia, organizadas bajo la supervisión de una Comisión integrada por representantes de Austria, Francia, Inglaterra, Prusia, Rusia y Turquía. Sin embargo, la observación sólo ha sido un instrumento habitual de la comunidad internacional a partir de la Primera Guerra Mundial. Se verificaron entonces varios plebiscitos bajo control internacional sobre independencia, de acuerdo a lo previsto en los tratados de Versailles y Saint Germain y en el Protocolo de Venecia.

Naciones Unidas: La participación de las Naciones Unidas en observación electoral se remonta a las elecciones de 1948 en Corea, pero sólo adquirió significación en el período de decolonización (las décadas de 1950 y 1960). Las operaciones de Naciones Unidas seguían un patrón común. El primer paso consistía en determinar en que momento y bajo que circunstancias debía realizarse una elección, plebiscito o referéndum. Esa decisión era tomada, en la mayor parte de los casos, por el gobierno a cargo de la administración del territorio, que la comunicaba a la Organización, invitándola a prestar asistencia en la observación o supervisión del proceso. La primera misión del Consejo de Tutela que incluyó un componente electoral tuvo lugar en Togo en 1956, entonces bajo administración británica. Las Naciones Unidas efectuaron alrededor de treinta misiones entre 1956 y 1960. Una característica común de esas operaciones era su pequeña dimensión. Raramente incluían más de 30 observadores, aún en casos en los que existía un alto grado de desconfianza o un alto potencial de conflicto con países vecinos.

Aún cuando las elecciones de Namibia en 1989 corresponden formalmente a la categoría de decolonización, el ámbito, escala y duración de la operación la convierten en una categoría en sí misma. El Grupo de las Naciones Unidas de Asistencia a la Transición (conocido como UNTAG, según la sigla en inglés) llegó a tener 8,000 personas, incluyendo unos 2,000 empleados civiles, 1,500 policías y 4,500 militares. Alrededor de 1,800 funcionarios de UNTAG supervisaron a 2,500 contrapartes en 358 lugares de votación. La relación de cinco observadores por mesa de votación no ha sido igualada desde entonces, y dificilmente lo sea en el futuro.

Hay tres aspectos de UNTAG que rara vez son destacados. En primer lugar, fué la primera misión que incluyó el desarrollo de confianza en su mandato, ya que sus funciones incluían la creación de condiciones para una elección libre y equitativa. Para lograr esas condiciones, UNTAG organizó una campaña masiva de información pública, utilizando radio, televisión y materiales impresos, así como contactos directos con los votantes. Las oficinas políticas de UNTAG también desarrollaron una red de contactos con actores relevantes. Segundo, UNTAG fué la primera misión electoral de las Naciones Unidas resultante de un acuerdo político amplio, lo que en los años siguientes pasaría a constituir el procedimiento usual en misiones de grandes dimensiones. En tercer lugar, los buenos resultados, la visibilidad y las dimensiones de UNTAG contribuyeron a la creación del mito de que el éxito de una operación de observación electoral está directamente relacionado con el número de observadores. Aún cuando el éxito de Namibia puede ser explicado mejor por la voluntad política de las partes que por el número de observadores, la magia de los números resultó en el sobredimensionamiento de otras misiones en la región (Sudáfrica, Mozambique) o fué utilizada para explicar el fracaso de otras (Angola).

En el mismo año en que las Naciones Unidas supervisaba las elecciones que llevaron a la independencia de Namibia, observó también las elecciones en Nicaragua, en el primer caso en el cual la Organización observaba elecciones en un país independiente. El número de lugares de votación y el contexto de la misión hacían imposible la utilización del enfoque intensivo de Namibia, ya que se hubieran requerido alrededor de 20,000 observadores el día de las elecciones. La reducida escala de la operación llevó al uso sistemático de métodos estadísticos de verificación, que se han convertido desde entonces en un enfoque estándar, utilizado en países tan diversos como Angola, El Salvador, Eritrea, Haití, Mozambique y Sudáfrica. No se discuten aquí las elecciones de Cambodia de 1993, en cuanto las funciones de las Naciones Unidas fueron allí la organización de las elecciones, y no su observación.

Organización de los Estados Americanos (OEA): La OEA ha venido observando elecciones desde los primeros años de la década de los sesenta. Luego del asesinato en 1961 del General Rafael Leónidas Trujillo Molina, presidente de la República Dominicana, su sucesor comenzó a introducir reformas democráticas y solicitó la asistencia de la OEA. Entre 1962 y 1990 la OEA participó en más de veinte operaciones en la región. Sin embargo, se trataba de operaciones pequeñas y de limitada duración. Las elecciones en 1990 en Nicaragua constituyeron la primera experiencia de la Organización en una observación electoral de grandes dimensiones y de duración prolongada. Como en el caso de las Naciones Unidas, Nicaragua también constituyó para la OEA un campo de experimentación con nuevas metodologías y nuevos enfoques.

A diferencia de las Naciones Unidas, cuyos documentos constitutivos no hacen referencia a la democracia, el acuerdo constitutivo de la OEA y resoluciones posteriores (particularmente la de Santiago de Chile en 1991) toman una posición firme y definida en relación a la democracia representativa. La OEA creó la Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) en 1991. La UPD ha mantenido una intensa actividad desde entonces.

Mancomunidad Británica: Otra organización que ha efectuado una contribución significativa a la observación electoral ha sido la Secretaría de la Mancomunidad Británica, creada en 1965 para coordinar relaciones entre los países que alguna vez formaron parte del Imperio Británico. Como en el caso de la OEA, la Mancomunidad está expresamente orientada a la promoción de la democracia. La Declaración de Harare de 1991 define el apoyo de la organización a "procesos e instituciones democráticas que reflejen las circunstancias nacionales, al imperio de la ley y la independencia del poder judicial, y a un gobierno justo y honesto." Las primeras observaciones electorales encaradas por la Mancomunidad tuvieron lugar en Guyana y Gibraltar a poco de su creación. Sin embargo, su primera misión de envergadura fué la observación de las elecciones que resultaron en la independencia de Zimbabwe en 1980. El éxito de la operación de Zimbabwe fué seguido el mismo año por una criticada operación en Uganda, después de lo cual la Mancomunidad suspendió las operaciones de observación por casi 10 años. Las mismas se retomaron en 1990, impulsadas por la Declaración de Harare, y la Mancomunidad ha estado presente desde entonces en la mayor parte de las elecciones desarrolladas en sus estados miembro.

Centro de Asesoramiento y Promoción Electoral: Otro importante actor en materia de observación electoral en América Latina es el Centro de Asesoramiento y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH/CAPEL). Las misiones de observación del IIDH/CAPEL, que se dan dentro del marco de los acuerdos del Protocolo de Tikal, del Protocolo de Quito, y de la Unión Interamericana de Organismos Electorales son misiones de carácter técnico, conformadas mayoritariamente por miembros de los organismos electorales de América Latina, y tienen el propósito de fomentar la cooperación horizontal, propiciar el intercambio de experiencias, detectar los requerimientos de soporte técnico y de reforma electoral de los organismos electorales cuyos procesos son observados. Este enfoque técnico de la observación, cuyo énfasis mayor ha estado en América Latina, por vía de la acción del IIDH/CAPEL, es un instrumento que va orientado a analizar la organización de los procesos electorales desde una perspectiva técnica y jurisdiccional, ayudando a los actores electorales rectores de los procesos a identificar áreas de trabajo futuro para el fortalecimiento de los sistemas electorales y de los mismos organismos electorales.

Instituciones Europeas: El Consejo de Europa, la Unión Europea (UE) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), han apoyado los valores democráticos desde hace ya muchos años. Comenzaron a observar elecciones más recientemente, en la década del noventa. El Consejo de Europa, definido por Yves Beigbeder (1994) como un "club exclusivo de las democracias europeas", requiere que sus miembros celebren elecciones por voto secreto a intervalos razonables, para así asegurar la libre expresión de los pueblos en la elección de sus gobiernos. Como consecuencia de este requerimiento, la participación del Consejo en observación electoral se relaciona usualmente con los pedidos de membrecía o de status de observador en el Consejo. Luego del colapso de la Unión Soviética, el Consejo de Europa observó elecciones en la República Democrática de Alemania, Hungría, Rumania, la República Federal Checoeslovaca, Bulgaria, Albania, Polonia, Croacia, Estonia, Lituania y Eslovenia.

Por su parte, el Consejo Europeo, que incluye a las cabezas de gobierno o de estado electas en los países de la Unión Europea, decidió en 1991 prestar su apoyo a los derechos humanos y a la democracia. Comenzó sus tareas con la observación del referendo constitucional de 1992 en Madagascar, realizada a través de la Comisión Internacional de Juristas. Desde entonces, el Parlamento Europeo y otras instituciones de la Unión Europea han observado elecciones importantes, como las de Sudáfrica, Mozambique y Nicaragua. Han ido asumiendo un papel de creciente importancia en el ámbito de la observación electoral, incluyendo una participación masiva en las elecciones de 1998 en Cambodia.

La OSCE, creada en 1973, considera a la democracia como el único sistema válido de gobierno para sus países miembros. En la reunión sobre la Dimensión Humana de la OSCE en Copenhague se definieron en detalle los prerequisitos básicos para la gobernabilidad democrática. Al poco tiempo, la OSCE estableció la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (conocida por ODIHR, según la sigla en inglés), con oficinas centrales en Varsovia. La ODIHR ha desarrollado importantes actividades de observación y asistencia electoral, con un papel de liderazgo en el caso de los países del Este de Europa y de la Mancomunidad de Estados Independientes, constituída luego del colapso de la Unión Soviética. Otra rama de la OSCE, la Asamblea Parlamentaria con sede en Copenhague, ha participado también con frecuencia en elecciones en la región.

Organizaciones No Gobernamentales Internacionales: Varias organizaciones no gubernamentales de carácter internacional han desarrollado numerosas actividades en el más amplio campo de la asistencia a la democracia. La organización más antigua es probablemente el Grupo Legal Internacional de Derechos Humanos, que comenzó con un proyecto de observación electoral en 1983 y publicó en 1984 el trabajo pionero de Larry Garber "Guía para la Observación Internacional de Elecciones". Tanto el Instituto Nacional Demócrata de Asuntos Internacionales (NDI) como el Instituto Republicano Internacional (IRI), creados en los primeros años de la década del ochenta por el Fondo Nacional para la Democracia, han desarrollado actividades en el campo de la observación electoral y han organizado numerosas misiones de observación. La Fundación Internacional de Sistemas Electorales (conocida como IFES, según la sigla en inglés) es probablemente la mayor de las instituciones prestatarias de asistencia técnica y también ha organizado un cierto número de misiones de observación. Otro participante importante ha sido el Centro Carter, a través del Consejo de Jefes de Gobierno Elegidos Libremente. La característica especial de las misiones del Centro es el renombre de sus observadores, que incluyen frecuentemente al Presidente Carter y a otros Jefes o ex-Jefes de Estado. En América Latina, el Centro de Asesoramiento y Promoción Electoral (CAPEL) suele organizar misiones integradas por altos funcionarios electorales de la región, como parte de sus funciones de Secretaría de los Protocolos de Tikal y Quito. Esas actividades han ayudado a establecer una efectiva red entre las organizaciones electorales y ha ayudado a transferir lecciones y experiencias entre los países de la región.

Las organizaciones mencionadas más arriba son sólo algunas de las principales, y el listado no hace justicia a otras organizaciones de importancia. Las elecciones de importancia internacional suelen atraer un considerable número de organizaciones. Las elecciones de Nicaragua en 1996 constituyen un buen ejemplo de la cantidad de organizaciones que pueden llegar a estar presentes en un caso interesante. Ocho de las organizaciones mencionadas en los párrafos anteriores enviaron misiones: la OEA (117 observadores), la UE (94), el Centro Carter (56), el Instituto Nacional Republicano (27), el IFES (25), el Instituto Nacional Democrático (9) y CAPEL (23). Había también observadores acreditados por 22 embajadas, por 19 parlamentos o gobiernos locales, por 10 partidos políticos extranjeros, por cinco instituciones religiosas, por seis organizaciones electorales, y por 48 organizaciones de otro tipo. A ellos se agregaron alrededor de 5,000 observadores de grupos domésticos de observación no partidarios y entre 30,000 y 50,000 fiscales, representando a los 23 partidos políticos, cuatro alianzas y 55 Grupos de Participación Popular que intervenían en la elección.

 
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