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Biblioteca: Los sistemas de control jurídico en el régimen interno de los partidos políticos en México.
Por Jean Paul Huber Olea y Contró  

Uno de los tópicos en boga, no sólo en México sino en Latinoamérica es el que se refiere a la democratización de los partidos políticos, es decir, la circunstancia de que los partidos tengan reglas claras en sus regímenes internos, tanto en la renovación de sus dirigencias como en todas las actividades que llevan a cabo, las cuales se identifiquen con características de los regímenes democráticos.

La anterior afirmación cobra mayor fuerza si consideramos que los partidos políticos son un pilar en el que se debe apoyar un régimen democrático, aunque no es todas las ocasiones, ni en la actual percepción latinoamericana sea una condición suficientemente entendida como un binomio inseparable democracia-partidos, según explicaremos en apartado posterior.

Según la doctrina constitucional, un régimen democrático para ser calificado como tal debe reunir determinadas características, entre las que encontramos la siguientes:

  1. Declaración sobre la radicación popular de la Soberanía.
  2. Origen popular de los titulares de los órganos primarios del Estado.
  3. Separación de funciones (división de poderes)
  4. Garantías de libertad e igualdad.
  5. Elecciones transparentes y periódicas.
  6. Mecanismos de control popular sobre la actuación de los órganos del Estado.
  7. Mecanismos de participación democrática. (plebiscito, referéndum, iniciativa popular)
  8. Sistema de partidos políticos (cuya operación se manifiesta en los numerales 4 y 5 de manera especial)
  9. Supremacía del principio de juridicidad (Sistema judicial accesible y efectivo, sometimiento a sus decisiones)

En este tenor, los partidos políticos al ser una parte dentro de los sistemas democráticos, no pueden abstraerse de compartir los mismos rasgos del entorno del cual son pieza. Por ello, el tema de la democracia al interior de los partidos políticos es una asignatura pendiente de cubrir en forma exitosa, después de la etapa de estos últimos 20 años en donde a nivel Latinoamérica, se han suscitado cambios en materia de los procesos de transición-consolidación de los sistemas democráticos.

Particularmente llama nuestra atención el tema relativo a los sistemas de control jurídico al interior de los partidos políticos, que en México aún es inexistente. La legislación federal electoral (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales COFIPE), establece en su artículo 27 la obligación de los partidos políticos de observar en sus Estatutos, los mecanismos democráticos para renovación de sus órganos; las normas de libre afiliación; y entre otras, las sanciones aplicables a sus afiliados y los medios de defensa con que cuentan.

No obstante lo anterior, estas condiciones normativas mínimas, no hacen que en la realidad los partidos políticos sean verdaderos agentes dentro de los cuales se practique la democracia, como éstos sugieren que se practique a nivel nacional, y más por lo que se refiere a los sistemas de control jurídico sobre las determinaciones que toman en su interior. En esta asignatura nos encontramos ante apóstoles democráticos en lo que se refiere a la participación de los partidos en los asuntos nacionales, pero al mismo tiempo son, a su interior, practicantes de la dictadura.

Esta paradoja se hace más evidente tomando datos sobre la percepción en Latinoamérica sobre la principal característica con la que se identifica a la democracia:

Característica más importante de la Democracia en América Latina
Elecciones limpias regulares y transparentes 26%
Economía que asegura ingreso digno 19%
Sistema judicial igualitario 16%
Libertad de expresión 14%
Respeto a las minorías 5%
Sistema de partidos 4%
Gobierno de la mayoría 4%
Miembros del Congreso que representen a los electores 3%
NS/NC 7%
Fuente: Latinobarómetro 2001.

De los datos asentados, de manera curiosa se desprende que un sistema de partidos que permita la competencia entre sí, como característica de un régimen democrático en orden de importancia apenas alcanza un 4%, mientras que las celebración de elecciones limpias y periódicas y un sistema judicial confiable ocupan un primer y tercer orden prioritario con un 26% y un 16% respectivamente.

De lo anterior, queremos derivar parte de nuestro análisis en el sentido de que en tanto los partidos políticos no ocupan un lugar privilegiado como "pilar" en la percepción de la ciudadanía sobre la principal característica de un régimen democrático, sí lo son el sistema judicial y la celebración de elecciones limpias.

En este sentido, hemos señalado que los partidos políticos siendo agentes participativos en el sistema democrático, no pueden abstraerse de las características que lo identifican, es decir, no pueden ser ajenos a la situación y exigencia de celebrar elecciones limpias, periódicas y transparentes para la renovación de sus dirigencias, ni tampoco deben ser refractarios a la implantación de sistemas de control jurídico externo para dirimir los conflictos suscitados en su interior. Esto lejos de configurar intromisiones a su vida interna abona en favor de su institucionalización y con el tiempo, dará mayor credibilidad y confianza al ciudadano en ellos. Baste citar datos sobre el índice de confianza a nivel Latinoamérica en diversas instituciones:

Confianza en la Instituciones en América Latina
Iglesia 72%
TV 49%
Fuerzas Armadas 38%
Presidente 30%
Policía 30%
Poder Judicial 27%
Congreso Nacional24%
Partidos Políticos19%
Personas17%
Fuente: Latinobarómetro 2001.

Pareciera que la gran paradoja de "incongruencia democrática" en la que desarrollan sus actividades externas e internas, ha provocado una crisis de confianza en los partidos políticos.

Para evitar esto, un primer paso obligado que debe darse es la implantación de los sistemas de control jurídico para normar la actuación interna de los partidos políticos. No basta una mera disposición estatutaria por la que se cree un órgano interno encargado de dirimir todos los conflictos, con ello no se garantiza un mínimo de condiciones de certidumbre e igualdad en el tratamiento de sus miembros. Ya escribía John Locke en 1690 en su ensayo sobre el Gobierno Civil "... Tenemos, pues, que la finalidad máxima y principal que buscan los hombres al reunirse en Estados o comunidades, sometiéndose a un gobierno, es salvaguardar sus bienes; esa salvaguardia es muy incompleta en el estado de Naturaleza....En segundo lugar, hace falta en el estado de Naturaleza un juez reconocido e imparcial, con autoridad para resolver todas las diferencias, de acuerdo con la ley establecida. Como en ese estado es cada hombre juez y ejecutor de la ley natural, y como todos ellos son parciales cuando se trata de sí mismos, es muy posible que la pasión y el rencor los llevan demasiado lejos; que tomen con excesivo acaloramiento sus problemas, y que se muestren negligentes y despreocupados con los problemas de los demás..."

Quizás no se ha reparado en que las reglas actuales, lejos de reflejar la modernidad de los sistemas democráticos, reproducen capítulos que los autores ubican más bien en la etapa del hombre del estado Natural a la formación de las estructuras de Estado y Gobierno. ¿Nuevamente paradójico, o escandalosamente paradójico, no?

Un dato más como ingrediente adicional para hacer nuestro análisis, según datos de la Encuesta Nacional sobre Corrupción y Buen Gobierno de 2001, en materia de combate a la corrupción por parte de distintos actores sociales la percepción en México es la siguiente:

En una escala de 1 a 10, en donde 1 ayuda nada y 10 ayuda mucho, ¿Qué tanto ayudan... a combatir la corrupción?
La familia8.3
Los maestros7.0
El Ejército6.9
La Iglesia6.6
Los medios de comunicación6.6
El Gobierno5.4
Las empresas privadas5.0
La policía4.7
Los sindicatos4.6
Los Partidos Políticos4.5
Fuente: Consulta Mitofsky / Transparencia Mexicana 2001.

Por otra parte, datos aportados por la misma investigación arrojan que el fenómeno de la corrupción y los aportes para su combate, que puede hacer la alternancia en el poder por distintos partidos se reflejó de la siguiente manera:

Confianza en la Instituciones en América Latina
La alternancia contribuye a reducir la corrupción 48.6%
La alternancia NO contribuye a reducir la corrupción 39.1%
Indiferente 12.3%
Fuente: Consulta Mitofsky / Transparencia Mexicana 2001.

Con lo anterior, podemos ubicar en su justa dimensión la crisis de credibilidad y la trascendencia con la que la percepción ciudadana ubica a los Partidos Políticos, de ahí que urja un replanteamiento para que empiecen de manera verdadera, a reflejar internamente las condiciones que caracterizan a un régimen democrático.

Para entrar en materia, antes de hacer planteamientos concretos, es necesario abordar de manera general el tratamiento constitucional y la naturaleza jurídica de los partidos políticos en México.

De acuerdo con lo establecido por el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la naturaleza jurídica de los partidos políticos es la de ser "entidades de interés público" y cuyos fines son el de promover la participación ciudadana en la vida democrática contribuir a la formación de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, ser la vía de acceso de éstos al ejercicio del poder público..

La fracción primera del artículo 41 constitucional, es la nota que determina qué es un partido político pues le otorga el carácter de entidad y, para comprender lo que tal locución implica, debemos aludir a las entidades que intervienen en los sectores en que se divide la administración pública, y muy particularmente el sector paraestatal, establecido en el artículo 90 constitucional. Sin embargo, por la propia tarea que realizan éstas y la que realizan los partidos políticos, se desprende lógicamente que la locución "entidad" en su acepción dentro del Derecho Administrativo no corresponde a la de los partidos políticos. De acuerdo a su significado gramatical la palabra entidad implica una "colectividad considerada como unidad, o aquellos que constituye la esencia de una cosa", y de acuerdo a una interpretación jurídica, entidad podemos considerarla como "ente", es decir "ente jurídico", que por la ley o la Constitución tiene existencia jurídica obedeciendo a un objetivo y fin que sustenta su existencia, tomando en cuenta que las propias normas jurídicas existen como consecuencia de las necesidades de regulación de circunstancias reales, atendiendo a objetivos específicos. En este orden de ideas podemos afirmar que, los partidos políticos como entidades son, de acuerdo al sentido gramatical de la palabra, colectividades del elemento humano del Estado Mexicano consideradas por la ley como unidad, como creación del Derecho, es decir, como personas morales y que conforme a los principios básicos, estatutos y programa de acción en que se estructuran, la ley les otorga un régimen jurídico especial para el cumplimiento de sus fines.

Definido el primer elemento que compone la naturaleza de, los partidos políticos encontramos un segundo elemento que, a nuestros juicio, es el de mayor trascendencia para los partidos políticos, nos referimos a la de ser entidades de "interés público". Esta expresión denota la verdadera trascendencia de los partidos, ya que sin ella, éstos serían una persona moral como otras muchas de las existen en México de acuerdo a las legislaciones civil y mercantil.

La expresión "interés público" o el régimen que implica que alguna actividad o persona jurídica realice actos o actividades de interés público ya sea por su propia naturaleza consubstancial o bien por el carácter de la actividad realizada, implica una identificación plena o sinonimia, con el régimen de actividades que en la doctrina del Derecho Constitucional y Administrativo se denomina "orden público".

En primer lugar, para poder precisar lo que implica el orden público, es menester recordar que éste es una especie de orden social y que, por tanto, es imprescindible hablar del orden social antes de referirnos al orden público.

El orden social podemos concebirlo como el arreglo de todas las fuerzas y elementos de la sociedad de manera sistematizada, de acuerdo a todos y cada uno de los elementos que desarrollan en un conglomerado social, y en el caso de las sociedades organizadas jurídicamente, el orden jurídico hace la organización o reconoce la organización ya existente con la finalidad de establecer normas de conducta para preservar el orden y lograr los fines que la propia sociedad se establece. En otras palabras, el orden jurídico tiene como finalidad con relación al orden social, el establecimiento y reconocimiento de normas que sustentan un orden fáctico para que de esta manera se rija el rumbo de la vida social. Es entonces el orden jurídico la herramienta que regula las distintas relaciones que se dan dentro de una sociedad y de acuerdo a las distintas relaciones sociales, las normas jurídicas que las regulan, dan origen a las normas de Derecho Público y de Derecho Privado. Las primeras las que regulan las relaciones de supraordinación y supra a subordinación, y las segundas las relaciones de coordinación. En este orden de ideas podemos decir que el orden público se encuentra inserto dentro del orden social, es decir, podemos considerar al orden social como un género y al orden público como una especie dentro del orden social. A mayor abundamiento, debemos mencionar que las relaciones que se originan y desarrollan dentro del orden social atienden a dos esferas de operatividad, una individual y otra colectiva, es por ello que el orden social al tomar en cuenta esta forma de estructuración del elemento humano, se divide en dos grandes ramas: el orden social privado y el orden social público, es decir, el orden privado y el orden público.

Para poder determinar con precisión la diferencia entre orden público y orden privado, es necesario tomar en cuenta cuál es la finalidad que busca una determinada actividad y a qué necesidades va satisfacer, por lo que si una determinada actividad social se desarrolla para satisfacer necesidades de los individuos considerados en su aspecto individual, y existe una norma jurídica que reconoce y estructura esa actividad con la finalidad de satisfacer las necesidades de los sujetos en particular, debemos concluir que estaremos en presencia del orden privado. Con base en lo anterior, el orden público consiste en aquellas actividades desarrolladas con arreglo a la composición social y sistematización de las actividades de acuerdo al reconocimiento del derecho, encaminadas a satisfacer necesidades colectivas, a procurar el bienestar de la sociedad considerada como conjunto, como el elemento humano para la vida y composición de una entidad jurídico política como lo es el Estado.

Precisados el concepto de entidad y la excepción aplicable a los partidos políticos, así como la implicación del concepto de orden público, podemos definir a los partidos políticos como entes jurídicos cuya existencia atiende a satisfacer ciertas necesidades del Estado, considerado éste de acuerdo con el elemento humano que lo compone en su totalidad, encaminados a dar vigencia o positividad a las estructuras en las que se ha organizado, atendiendo al sistema democrático, representativo y popular.

Las ideas expuestas con anterioridad, cobran plena vigencia al observar los fines que justifican la existencia de los partidos políticos, a saber:

  1. Promover la participación del pueblo en la vida democrática.
  2. Contribuir a la integración de la representación nacional.
  3. Ser el medio de acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.

Es por estos fines que a los partidos políticos se les define como entidades de interés público y es por ello que la Constitución y la Ley de la materia como lo es el COFIPE, establecen un régimen jurídico especial para los partidos, aportando y exigiendo los elementos necesarios para que cumplan con los fines que justifican su existencia, tales medios los podemos clasificar en tres grandes apartados: financiamiento público, acceso a los medios de comunicación y campañas electorales.

Estos tres grandes rubros han sido considerados por el legislador para imprimirle mayor dinamismo y otorgarle la importancia y trascendencia que juegan los partidos políticos en nuestro sistema democrático, tan es así, que desde la creación del COFIPE a finales de 1990 y sus reformas de 1994 y 1996, se ha reflejado un interés para otorgar mayores beneficios a los partidos políticos para que éstos realicen sus tareas, tratando de que el otorgamiento de los recursos sea de manera más equitativa para elevar el nivel de competencia electoral proponiendo, al mismo tiempo, mecanismos más estrictos encaminados a que el manejo de los recursos que le son otorgados se manejen de manera transparente.

Este esfuerzo que pone de manifiesto la acción de los denominados por Ferdinand Lasalle, factores reales de poder, que se traducen en la tarea del Poder Legislativo por ir haciendo los ajustes necesarios en la legislación para lograr un régimen jurídico más acabado y que responda a la realidad, es una tarea no solamente noble, sino plausible que refleja intenciones equilibradoras, de madurez política y cívica de todos los actores que intervienen en el quehacer nacional, aunque en ocasiones existan resistencias al cambio, situación entendible más no justificable por se un aspecto inherente a la sustancia del ser humano con la que con frecuencia se debe lidiar.

No obstante lo anterior, hemos observado que se ha pecado de observar demasiado la paja en el ojo ajeno y se ha ignorado, y en la actualidad se sigue ignorando, la viga en el propio, pues en la medida que se incrementan las reglas para fiscalizar a los partidos políticos en sus actividades y por el manejo de los recursos que le son otorgados componiendo un complejo sistema cada vez más depurado y avanzado, nos encontramos que el sistema electoral mexicano no solo tiene lagunas, sino vacíos de normatividad absoluta provocando con ello una anarquía total y sin medida, en la que viven los partidos políticos y mientras no sea cubierto este aspecto y regulado por la legislación, difícilmente podremos preciarnos de tener un modelo de sistema electoral que sirva de manera total y eficiente a la democracia en México: Nos referimos al ejercicio del control jurídico sobre los aspectos internos de los partidos políticos y muy en particular al régimen de sus elecciones internas.

El tema de las elecciones internas de los partidos políticos es quizás uno de los temas más delicados, sino es que el más delicado de todos, porque enseguida cuando se aborda, no faltarán dirigentes, miembros directivos, afiliados o simpatizantes de los partidos políticos que argumenten que los asuntos de las elecciones de un partido son internos y solo le competen al propio partido.

Este argumento es atendible, respetable y puede parecer sustentado en una base sólida. Es respetable y atendible, por que si bien es cierto que los partidos políticos son personas morales que se gobiernan al interior por sus estatutos y conforme a las reglas que se implantan ellos mismos para darse su gobierno interior, y ello bastaría para no implantar un sistema de tal naturaleza, ya que es la propia legislación quien les marca única y exclusivamente los aspectos generales que deben de comprender sus normas estatutarias.

Sin embargo este punto de vista considerado desde la óptica de una persona moral, como lo son los partidos políticos, de manera individual sin tomar en cuenta su circunstancia sería sostenible, pero si concebimos a los partidos políticos y los ubicamos en su justa dimensión, en el sentido de no solamente tomarlos en cuenta como personas morales, sino como entidades de interés público, la necesidad de establecer sistemas de control en lo que se refiere a sus elecciones internas se hace imperante y urgente, pues de lo contrario nuestro sistema electoral que concibe y aglutina algunos elementos de la democracia en México seguirá funcionando bajo un esquema apoyado en disfunciones lógicas, pues no puede concebir un sistema electoral donde las elecciones que se organicen por las autoridades electorales para la renovación de los órganos fundamentales del Estado, se hagan con mecanismos cada vez más estrictos, que garanticen el respeto del sufragio ciudadano y tengan como principales actores y protagonistas a los partidos políticos, y por otra parte los propios partidos políticos carezcan de marcos normativos y sistemas de control del sufragio al interior tanto para elegir a sus dirigencias como para seleccionar a sus candidatos. No podemos concebir a un predicador demócrata que sea un practicante de la dictadura, y de no regularse este aspecto nuestro sistema electoral y en gran medida nuestro sistema democrático seguirá siendo en lo que se refiere a sus actores y protagonistas, predicador de la democracia y en el mejor de los casos practicante de la dictadura sino es que de la anarquía.

El anterior planteamiento es necesario considerarlo por la trascendencia del papel que desempeñan los partidos políticos, del rango constitucional que compone su naturaleza jurídica y su justificación final. En el régimen jurídico mexicano, existen mecanismos para controlar a las personas morales cuando realizan actos que no se ajustan a sus normas estatutarias, particularmente en los ámbitos del derecho civil y mercantil. En estos casos, el juzgador puede intervenir para restablecer el orden jurídico analizando y decretando la nulidad de asambleas de personas morales que atienden única y exclusivamente al orden privado. Si esto sucede así, con mayor razón deben crearse las facultades necesarias para que se controlen la aplicación de las normas estatutarias de los partidos políticos siendo que éstos inciden sobre el orden público, para lo cual señalamos tres apartados fundamentales:

a) Control Jurídico respecto a violación a estatutos.- Los partidos políticos al contar con un régimen jurídico interno, emiten una serie de actos que pueden violar en detrimento de sus afiliados las normas estatutarias y, es ahí en donde debe permitirse el control judicial para revocar actos de este tipo. En congruencia con ello existe la facultad del consejo General del IFE, de aprobar la procedencia constitucional y legal de las modificaciones que realicen los partidos a sus estatutos, pero fuera de este caso el control que realiza el Instituto debe de ampliarse el ámbito competencial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que, en caso de controversia, conozca y restablezca el orden jurídico interno.

b) Control Jurídico en la elección de sus dirigencias.- Aún cuando los partidos políticos cuenten con una reglamentación sobre sus elecciones internas, no existe ningún mecanismo que garantice que la aplicación de dichas normas se haga con la imparcialidad, por lo tanto se hace necesario abrir la competencia que tiene el actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que éste en última instancia, sea el que pueda determinar si una elección fue valido o no, por haberse acreditado las causales de nulidad de la votación cuando se haga por elección abierta, o bien se haya incurrido en algún vicio en la aplicación de normas estatutarias del partido político que corresponda, cuando la elección se haga por un mecanismo diverso al de elección abierta.

c) Control Jurídico en la elección de candidatos.- Sobre este particular nos remitimos a las consideraciones vertidas en el apartado anterior.

Estos elementos son necesarios para lograr un control efectivo sobre las actividades que realicen los partidos políticos, aún cuando estas propuestas no sean del todo convenientes a los intereses de pequeños grupos en el interior de los partidos, sin embargo, la función que tienen encomendada, están muy por encima de cualquier interés por legítimo que sea, de un pequeño grupo de personas que actúen en el interior de algún partido político.

Debemos hacernos cargo de la natural tendencia humana de resistencia al cambio, sin embargo, existen en América Latina claros ejemplos de estos avances que en México aún están pendientes, con son: Costa Rica, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Panamá, Honduras y Venezuela, con la particularidad de que estos países se han ocupado más de la elección de candidatos que de la elección de dirigencias.

Por último sólo queda añadir que, ante la creciente merma en la aceptación de los partidos políticos en la sociedad, este tema es de toral importancia, pues sería una fórmula para involucrar directamente al ciudadano con las decisiones intra partidistas, al tiempo que se garantizaría una imparcialidad y certidumbre de las actuaciones de los partidos políticos, que sin duda alguna, abonaría a favor del sistema de partidos y la democracia en México.

 
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