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Biblioteca: La reforma político-electoral en América Latina.
Evolución, situación actual y tendencias.
1978-2000
Por Daniel Zovatto G.
Senior Executive de International IDEA y Director del Observatorio Electoral Latinoamericano
INDICE

V. MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA

V.1. Introducción

Otra tendencia dirigida a atacar la crisis de credibilidad de los partidos y a mejorar los niveles de representación y participación, ha sido la de querer avanzar en el ámbito de la democracia participativa como una suerte de etapa posterior evolutiva, pasando de la democracia representativa (la cual estaría en crisis) a la democracia participativa.

Los mecanismos de democracia directa constituyen formas de participación política mediante el ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo, empero, no es la elección de los miembros de los órganos democrático-representativos (legislativo o ejecutivo), sino involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones.

A escala comparada latinoamericana, existe una variedad de instituciones de democracia directa, sumado a una pluralidad conceptual y terminológica que genera confusión. En efecto, dado que la mayoría de las constituciones latinoamericanas denominan estos mecanismos con términos diferentes: iniciativa legislativa popular, plebiscito, referéndum, consulta popular, revocatoria de mandato, cabildo abierto, para citar tan sólo algunas de las expresiones más usuales, la búsqueda de un acuerdo terminológico y conceptual que vaya más allá del ámbito nacional es imposible.

Como ya se dijo, en América Latina la totalidad de los regímenes de gobierno son básicamente presidencialistas (sin perjuicio de las importantes diferencias entre ellos), aunque hay formas de acción parlamentarizada previstas constitucionalmente en Uruguay, o que se dan en la práctica como en Bolivia. También algunos países tienen ciertas formas propias de los regímenes parlamentarios como la reunión del Consejo de Ministros en ciertas circunstancias, o la presentación de Ministros frente al Parlamento.

Sin embargo, en la totalidad de los casos, se trata de regímenes basados en formas representativas y todos suponen, básicamente, una forma "vertical" de democracia. Por ello, para muchos analistas, las instituciones de democracia directa deben ser vistas más que como instituciones per se, como mecanismos complementarios a la fórmula política que, en lo sustancial, no varían la caracterización básica de los mismos: regímenes presidenciales en un marco representativo.

Las dificultades que enfrentan los países de la región para mantener un régimen político estable están asociadas a problemas de carácter económico y social, así como de ingeniería institucional. El discurso de la gobernabilidad que aparece a fines de los años sesenta, señalando la existencia de demandas constantes como resultado de la modernización de las estructuras económicas y sociales, tenía por correlato la necesidad de contener esas demandas populares en el ámbito político. Se sostenía en estos años que lo importante no era la fórmula o el régimen político, sino la capacidad del gobierno para asegurar la estabilidad y el orden y evitar la violencia y las explosiones sociales. El resultado del proceso fue el apoyo efectivo a regímenes autoritarios.

Como parte de la guerra fría surgió, durante la segunda mitad de los setenta, un discurso liberal, especialmente bajo la forma de la defensa de los derechos humanos, que se expandió rápidamente y fue dejando, progresivamente, sin base legítima al autoritarismo. El retorno a la democracia representativa fue la tendencia triunfante y, tras la caída del "Muro de Berlín" en 1989, se convirtió en la única alternativa.

A partir de esa fecha cobró fuerza en América Latina, la tendencia moderna de expandir los mecanismos de democracia directa, en busca de mayores niveles de participación ciudadana, para corregir la crisis de representación y tratar de combatir la corrupción enquistada en sectores importantes de la clase política. No se trató, empero, de una demanda popular, como lo demuestra el hecho de que ni los acuerdos o "pactos" de transición democrática de los países de América del Sur, ni los "acuerdos de paz" que pusieron fin a los conflictos armados centroamericanos, contemplaron estas instituciones.

De esa forma, apoyados limitadamente por algunos académicos, los mecanismos de democracia directa fueron sustancialmente una medida promovida por ciertas ONGs, por algunos formadores de opinión y por aquellos sectores político-partidistas que veían difícil acceder al gobierno en el corto plazo de cara al nuevo escenario.

Resultado de este proceso, fue que a fines de 1990, trece países de América Latina regulan en el ámbito nacional diferentes mecanismos de democracia directa en sus respectivas constituciones. Cabe advertir que la casi totalidad de las constituciones reformadas en Latinoamérica durante la década del noventa (Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela) incorporaron a su articulado estos mecanismos y procedimientos. El caso de Uruguay es atípico, ya que estos mecanismos datan de 1919 en adelante. Sin embargo, a la fecha, como veremos más adelante, sólo unos pocos países han hecho uso frecuente de estos mecanismos, entre ellos Uruguay, en primer lugar y Ecuador en segundo, pero con resultados muy diferentes en sendos países.

Cuatro países de la región (Bolivia, República Dominicana, Honduras y México) no contemplan en sus textos constitucionales estos mecanismos, mientras que Costa Rica lo regula constitucionalmente pero sólo en el ámbito sub-nacional. Por su parte, El Salvador, Nicaragua y Paraguay que sí los incluyen, nunca los han empleado hasta el presente. Colombia, pese al amplio menú de mecanismos de democracia directa regulados en su constitución de 1991, prácticamente nunca ha hecho uso de los mismos a escala nacional, salvo la experiencia de la consulta informal de 1990.

V.2. Importancia del tema y estado del debate

Las experiencias de Liechtenstein, de Italia, de algunos estados miembros de los Estados Unidos de Norteamérica, pero, sobre todo de Suiza - el ejemplo más citado y estudiado -, evidencian la importancia que estos mecanismos desempeñan en el proceso de formación de la voluntad política. Estas experiencias, si bien interesantes desde el punto de vista comparado, no permiten, sin embargo, entender el funcionamiento de las instituciones de democracia directa en nuestra región.

Más allá de estas consideraciones, lo cierto es que, en tiempos como los actuales en que los parlamentos y los partidos inspiran desconfianza ante la opinión pública, los mecanismos de participación ciudadana son vistos por ciertos sectores como una opción válida para mejorar la representación, incrementar la participación y mantener la estabilidad de los sistemas políticos.

En efecto, para un sector, existe una contraposición peligrosa entre la democracia representativa y la democracia directa, así como el riesgo de un posible uso demagógico de estas instituciones. Para otro, en cambio, esta supuesta contradicción es cosa del pasado, ya que como la experiencia comparada lo demostraría, las instituciones de democracia directa más que una alternativa per se, deben ser vistas como complemento de los procesos de decisión democrático-representativos.

V.3. Principales modalidades en América Latina

En Latinoamérica existe una variedad de instituciones de democracia directa, sumada a una pluralidad conceptual y terminológica que genera confusión. En nuestro caso clasificamos los mecanismos de democracia directa en tres grupos: consulta popular (plebiscito/referéndum) por lejos el mecanismo más usado; la iniciativa legislativa popular y la revocatoria de mandato.

Un criterio combinado de clasificación distingue entre mecanismos de democracia directa personales o sustantivos (por su ámbito de aplicación), y "desde abajo" o popular, o "desde arriba" o institucional (por su origen).

Consulta popular, plebiscito o referéndum, son términos que se utilizan indistintamente en los diferentes países de América Latina para hacer referencia al más común y al más utilizado de los mecanismos de democracia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta directa al pueblo sobre materias políticas de gran importancia) y referéndum (consulta popular que versa sobre la aprobación de textos legales o constitucionales) en este trabajo empleamos el término consulta popular para referirnos indistintamente a estos mecanismos.

Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultativa. A su vez, la obligatoria puede ser dividida en: (a) obligatoria automática, cuando se está frente a un caso previsto específicamente en la Constitución y (b) obligatoria acotada a determinados procedimientos, que sólo son iniciados cuando surge una situación predefinida (por ejemplo, un conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso no solucionable en el marco del sistema representativo).

Ejemplos de consulta obligatoria automática los encontramos en países como El Salvador, Panamá y Guatemala entre otros, donde determinadas decisiones que afectan a la soberanía nacional están sujetas a la decisión de los ciudadanos. En el primero, la posibilidad de conformar una república unida de los países del istmo centroamericano. En el segundo, las regulaciones del conflicto fronterizo entre este país y Belice. En el tercero, el destino del Canal de Panamá

Por su parte, Perú y Chile cuentan con consultas obligatorias de carácter acotado. Así por ejemplo, en Perú, se requiere, para aquellas reformas constitucionales que teniendo mayoría absoluta no llegan a obtener el respaldo de los 2/3 de los integrantes del Congreso. En Chile se consultan las reformas constitucionales sólo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento.

A su vez, las consultas facultativas pueden ser divididas en dos grupos: (a) cuando la iniciativa proviene "desde arriba" (es decir cuando son los órganos estatales los que tienen de manera exclusiva el derecho de poner en marcha el mecanismo) y (b) cuando la iniciativa proviene "desde abajo", es decir de la propia ciudadanía. En los casos de iniciativas "desde arriba", éstas pueden provenir del Ejecutivo, del Congreso o de ambos de manera coordinada. En los casos de iniciativas "desde abajo", es importante precisar cuál es la barrera a sortear (porcentaje o número requerido de firmas de ciudadanos) para poner en marcha el mecanismo.

Consultas populares facultativas están previstas en un total de nueve países de la región. En Argentina, Brasil, Nicaragua y Paraguay, la iniciativa reside principal o exclusivamente en el Congreso. En Guatemala ambos (Ejecutivo y Congreso) están facultados para dar inicio a una consulta popular. En Colombia es el Congreso el único que puede iniciar un referéndum dirigido a convocar una asamblea constituyente. En los países restantes (Ecuador, Uruguay y Venezuela) las consultas populares constituyen recursos de acción del Ejecutivo.

Por su carácter, los resultados de las consultas populares pueden ser vinculantes o no, y en caso de ser vinculantes con o sin exigencia de un determinado quórum. En el constitucionalismo latinoamericano comparado, observamos que los procedimientos obligatorios y vinculantes se establecen para todas las consultas que suponen ratificar reformas constitucionales. Cabe advertir empero, que salvo Uruguay (que establece un quórum de 35%), los otros países de la región no asocian la validez de una consulta con un determinado quórum de la votación.

En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela las consultas contra leyes tienen carácter vinculante. En Nicaragua también lo tienen las consultas propuestas por el 60% de los integrantes del Parlamento. En Argentina y Paraguay, el Congreso puede determinar que una consulta sea vinculante o no. En Argentina, los resultados de las consultas populares convocadas únicamente por el Presidente no son vinculantes; tampoco lo son los resultados de las consultas iniciadas por el Congreso sin una convocatoria por ley. En Colombia, cuestiones propuestas por el Presidente con el acuerdo del Parlamento tienen carácter vinculante.

Un aspecto a destacar es que en un buen número de países, el campo material de aplicación de las consultas populares está restringido mediante la exclusión de determinadas materias, como en Paraguay y Perú, o basándose en disposiciones positivas más o menos precisas, como en Ecuador, Guatemala y Colombia. En algunos pocos países, entre ellos Argentina, Brasil y Nicaragua, no existen límites expresos al posible campo de aplicación de una consulta popular.

Por último cabe señalar, que sólo Colombia y Uruguay cuentan con la institución del referéndum sancionador o abrogativo, el cual otorga a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas del sistema representativo. Sin embargo, en ambos países, determinadas materias, particularmente la política fiscal, quedan excluidas de su campo de aplicación.

El segundo mecanismo de democracia directa es la iniciativa legislativa popular, entendiendo por tal el derecho de la ciudadanía a proponer proyectos de ley y reformas legales o constitucionales, totales o parciales. Si bien casi la mitad de los países de América Latina regulan estos mecanismos en sus diferentes modalidades, cabe señalar que, con la excepción del Uruguay, su uso ha sido muy limitado.

Por regla general, se trata de iniciativas legislativas populares ad parlamentum, ya que los proyectos de ley o reforma constitucional presentados son estudiados por el parlamento y la decisión al respecto la toma éste sin consultar con el electorado.

Hay en cambio, unos pocos países que cuentan con una auténtica actividad legislativa de origen popular. Así, en Uruguay las iniciativas de reforma constitucional que provienen de la ciudadanía y que cuentan al menos con el apoyo del 10% de los electores hábiles, deben ser sometidas directamente a consulta popular. En Colombia, por su parte, en los casos en que un proyecto de ley de iniciativa popular haya sido rechazado en el parlamento, el mismo debe ser sometido a "referéndum aprobatorio" si así lo solicita el 10% de los electores inscritos en el censo electoral.

Finalmente, la revocatoria de mandato consiste en la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección popular. Por lo general en América Latina, esta posibilidad queda limitada al ámbito subnacional salvo para los casos de Panamá, Ecuador y Venezuela que lo contemplan a escala nacional. En el caso de este último país, está establecido para todos los cargos de elección popular, incluido el del Presidente de la República. Empero, a la fecha, este mecanismo no ha sido empleado en el ámbito nacional en ningún país de la región.

V.4. Análisis de la experiencia latinoamericana de las dos últimas décadas en el uso de los mecanismos de democracia directa

Entre 1978 y el año 2000, se realizaron un total de veintinueve consultas populares en 10 países de la región. Cinco de estas consultas, la de Panamá en 1983, la de Uruguay en 1980 y las de Chile en 1980, 1988 y 1989 se llevaron a cabo durante la vigencia de regímenes autoritarios. El plebiscito uruguayo de 1980, fue desfavorable para los militares, abriendo el camino a cuatro años de negociación que desembocaron en la restauración de la democracia. En cambio, en Chile, el régimen del General Pinochet venció en 1980 e impuso su Constitución, pero en la consulta de 1988, cuyo objetivo era asegurar la continuidad de éste en el ejercicio de la presidencia, el resultado le fue adverso. La tercera consulta (1989), si bien se realizó también durante el régimen pinochetista, consistió en perfeccionar un acuerdo de salida motivado por la derrota sufrida por el régimen militar un año antes.

La finalización de los conflictos armados en Centroamérica durante los años noventa registra un sólo caso de consulta popular asociado a los procesos de paz, el de Guatemala de 1999, que fue rechazado por la ciudadanía. Ni en Nicaragua ni en El Salvador, se utilizaron estos mecanismos.

Las consultas realizadas en Argentina en 1984, en Colombia en 1990 (a pesar que ésta fue seguida de una convocatoria a una Asamblea Constituyente, lo cual de hecho la tornó muy relevante) y en 1997, y las que se llevaron a cabo en Ecuador, en junio de 1986 y las "consultas-encuestas", no tuvieron carácter vinculante, aunque la última de 1997, dio lugar a una Asamblea Constituyente que incorporó buena parte de lo que había sido sometido a consulta y aprobado por la ciudadanía. Las restantes sí lo tuvieron. De éstas, dieciséis fueron para aprobar o rechazar reformas constitucionales (seis de ellas en Uruguay - tres aprobadas y tres rechazadas -; dos en Chile aprobadas; tres en Panamá - dos de ellas rechazadas -; dos en Guatemala - una aprobada y otra no -; una aprobada en Ecuador, una en Perú y otro en Venezuela). Dos de las consultas fueron referéndum derogatorios de leyes (las dos en Uruguay). Una consulta (la de Colombia de 1990) legitimó e integró el mismo día una Asamblea Constituyente. Lo mismo ocurrió en Venezuela en abril de 1999.

Por su parte, los autogolpes de Fujimori en Perú (exitoso) y de Serrano Elías en Guatemala (fracasado), condujeron a las consultas llevadas a cabo en ambos países en 1993, las cuales trajeron como consecuencia una nueva Constitución en Perú y reformas a la Constitución guatemalteca. Los profundos cambios que llevaron a la destrucción del sistema político partidario vigente en Venezuela desde el pacto de Punto Fijo de 1961, condujeron a dos consultas populares en 1999, y a la adopción de una nueva Constitución ese mismo año.

De la totalidad de las consultas a la ciudadanía realizadas en América Latina durante el período 1978-2000, la gran mayoría de éstas tuvo su origen en iniciativas "desde arriba". El Poder Ejecutivo promovió las consultas de Argentina en 1984, de Colombia en 1997, y las cuatro llamadas consultas-encuestas de Ecuador. En total seis casos.

En cuanto a las aprobaciones de reformas constitucionales, cabe señalar que si bien éstas son formalmente promovidas por los órganos legislativos y/o constituyentes, en seis casos, el proceso fue iniciado por el Ejecutivo: Guatemala en 1994; Panamá en 1998; Perú en 1993; Venezuela en 1999/2000; y Chile y Uruguay, ambas en 1980, durante los regímenes militares.

En síntesis, el Ejecutivo inició 12 de las 29 consultas realizadas. Otras diez fueron la consecuencia de acuerdos de la clase política plasmados en constituciones aprobadas o rechazadas, o resultado de previsiones constitucionales previamente acordadas, como las ya citadas consultas brasileñas de 1993 y la chilena de 1988. En total, 22 de las 29 consultas se llevaron a cabo con base en iniciativas "desde arriba".

Los restantes siete casos se trataron de iniciativas "desde abajo". Seis de ellas en Uruguay: dos reformas constitucionales aprobadas (en 1989 y 1994), dos rechazadas (en 1994 y 1999) y dos referéndum contra leyes. La séptima tuvo lugar en Colombia, en 1990, fue de carácter informal y desembocó en la reforma constitucional de 1991.

V.5. Balance

Un primer balance evidencia que en su mayoría los sistemas políticos latinoamericanos tienen un bajo componente de democracia directa.

En cuanto a los resultados de estos mecanismos cabe destacar, que mientras en los países avanzados han tenido, mas bien, efectos conservadores, en nuestra región estas instituciones han tenido un resultado mixto, oscilando entre intentos de manipulación demagógica por una parte, con posiciones conservadoras o tradicionalistas por la otra.

Pero más allá de la valoración que pueda hacerse en relación con el empleo de los instrumentos de democracia directa, hay que aceptar que estos han llegado para quedarse. De ahí que el tema central pase por ¿Cómo utilizarlos adecuadamente y, más importante aún, cuándo y para qué temas?

En sociedades como las latinoamericanas, donde la pobreza crece y donde la equidad está retrocediendo, los mecanismos de participación ciudadana, sí son bien utilizados, pueden ayudar a contrarrestar la tendencia a la deslegitimación del sistema político. En este marco, las instituciones de democracia directa devienen en gran medida, más que en una forma complementaria de ejercer el gobierno, en un ejercicio de expresión ciudadana que canaliza frustraciones populares. Precisamente por ello es importante, de cara al actual contexto económico, social y político regional, evitar el peligro de una posible manipulación demagógica de estos mecanismos, estableciendo para ello límites claros a los temas que pueden ser sometidos a consulta popular. En otras palabras, los mecanismos de democracia directa, en particular la consulta popular (plebiscito y referéndum), son mecanismos de escasa utilidad y, en ocasiones, pueden incluso ser un elemento distorsionador, en ausencia de unas instituciones democrático-representativas eficientes, fundamentadas en un sistema de partidos estables y correctamente arraigado en el tejido social.

En efecto, la experiencia de estas dos décadas en el uso de los mecanismos de democracia directa a nivel nacional, aconseja una utilización prudente de los mismos. De ahí la importancia de que la convocatoria de una consulta popular tenga como requisito sine qua non, la plena vigencia de la cláusula del Estado democrático, la libertad de expresión e información, la ausencia de manipulación de la opinión publica y la formulación clara e inequívoca de la(s) pregunta(s) que se desea someter a la consideración del cuerpo electoral.

En suma, independientemente del valor agregado que pueda derivarse del uso de los mecanismos de democracia directa, la coyuntura latinoamericana demanda prestar atención urgente y prioritaria al mejoramiento de la eficacia de los mecanismos y órganos centrales de la democracia representativa, en particular, al fortalecimiento de los partidos políticos y los parlamentos, sin los cuales los mecanismos de democracia directa tendrán efectos limitados o incluso peligrosos para el régimen democrático. Deben ser mecanismos dirigidos a perfeccionar y complementar la democracia representativa y no dirigidos a buscar su debilitamiento o sustitución.

 
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