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Biblioteca: La reforma político-electoral en América Latina.
Evolución, situación actual y tendencias.
1978-2000
Por Daniel Zovatto G.
Senior Executive de International IDEA y Director del Observatorio Electoral Latinoamericano
INDICE

IV. LAS REFORMAS A LOS PARTIDOS POLITICOS

IV. A. FINANCIACION

IV. A. 1. Introducción

Por financiamiento de la política entendemos la administración de los ingresos y egresos de los partidos políticos, tanto para sus actividades electorales, como para su funcionamiento ordinario.

La relación entre el dinero y la política es esencial para la salud y la calidad de la democracia, dado el papel del dinero dentro del sistema político. La relevancia de este tema va de la mano con su complejidad y con los intensos debates que en torno al mismo se generan, en particular, la tensión entre el principio de libertad de expresión por un lado y, por el otro, los principios de ecuanimidad y equidad de la competencia electoral. En efecto, incluso las democracias avanzadas no han logrado, aún, encontrar una solución satisfactoria a estas cuestiones, ni han podido escapar a los escándalos, como lo demuestran diversos casos en Estados Unidos, Japón, Francia, España, Inglaterra y Alemania.

No es esta una materia nueva, ya que la relación dinero-política ha acompañando a los partidos prácticamente desde su origen. Sin embargo, el tema presenta hoy características especiales respecto del pasado, debido entre otras razones a la nueva manera de hacer política (videopolítica), a la importancia creciente de la propaganda, así como al incremento exponencial de los gastos electorales.

Por otra parte, en América Latina este tema guarda hoy estrecha relación con la crisis de la ética en la función pública y suele asociarse con bastante frecuencia, con los escándalos de corrupción y tráfico de influencias.

Sin embargo, y pese a la importancia que hoy se reconoce a esta cuestión, la misma no fue considerada prioritaria durante la primera etapa de la transición política. Empero, una vez que las elecciones fueron ganando credibilidad y aceptación, la agenda política fue incorporando nuevos temas vinculados con la calidad de la democracia y su perfeccionamiento, entre ellos el del financiamiento.

Es así como el tema viene recibiendo cada vez mayor atención, habiéndose convertido en varios países de la región, en verdadera "manzana de la discordia", en tanto su incidencia se reconoce decisiva para: (i) garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; (ii) asegurar niveles de transparencia y rendición de cuentas acerca del origen y destino de los recursos públicos y privados; (iii) evitar, tanto como sea posible, el tráfico de influencias y las oportunidades de corrupción política; y (iv) prevenir el ingreso de dinero del crimen organizado y, de manera especial, el narcodinero.

IV. A. 2. Los ejes principales del debate actual

El (r)establecimiento de la democracia en América Latina llevó a los partidos a recuperar su papel de actores principales de la escena política, permitiéndoles legitimarse mediante su constitucionalización, como entidades autónomas, provistas de personalidad jurídica plena, con funciones de carácter general e interés colectivo. Consecuencia de ello, y debido al creciente encarecimiento de las campañas electorales --recostadas cada vez más en la televisión, la mercadotecnia, el empleo de asesores, las encuestas y los grupos focales -- los gastos político-electorales han experimentado un crecimiento exponencial.

A la necesidad de llevar a cabo campañas electorales crecientemente costosas y de mantener aparatos partidarios en funcionamiento permanente, se suma la declinación de las cuotas de los afiliados; combinación ésta que ha colocado a los partidos frente al problema de tener que recaudar grandes sumas de dinero, sin indagar muchas veces sus orígenes, abriendo de este modo la puerta al financiamiento ilegal.

En este contexto, surgió en América Latina el debate sobre el financiamiento en torno a cuatro ejes fundamentales:

El primero, la discusión sobre si ¿Regular o no?, y, en caso de optar por la regulación, ¿Cuánto regular? En este ámbito no existe un comportamiento uniforme entre los países de la región, ya que en tanto algunos países cuentan con un detallado marco regulatorio (México), en otros en cambio, las regulaciones son escasas (Uruguay, Panamá y Perú). El tema es complejo pues mientras, por una parte, existen razones de peso que justifican la necesidad de establecer reglas claras para el juego tendentes a lograr un mayor control público sobre los movimientos financieros de los partidos, se hace evidente, por otra, el riesgo de la sobrerregulación que podría conducir a una inobservancia mayor.

El segundo, trata acerca de las diversas modalidades del financiamiento en torno a dos cuestiones principales: a) financiamiento privado, público o mixto; y b) en caso de optar por el financiamiento mixto ¿Cuál es el balance adecuado entre fondos públicos y fondos privados? La discusión de este tema se ha visto favorecida por el cuestionamiento que diversos sectores políticos y sociales han planteado sobre la pertinencia de que el Estado disponga un volumen significativo de sus recursos para los partidos, sobre todo en el contexto de crisis fiscales que afectan actualmente a un buen número de estados latinoamericanos; cuestionamiento que cobra mayor fuerza debido a la generalizada crisis de credibilidad de la clase política.

El tercero, gira en torno a ¿Cómo disminuir la demanda de dinero en la actividad electoral?, ¿Cómo lograr un acceso más equitativo de los partidos a los medios de comunicación? y ¿Cómo lograr un mejor uso de los recursos públicos utilizados en la actividad política?. Este debate surge ante la necesidad de contrarrestar los elevados costos de las campañas electorales y los riesgos que esto conlleva, en términos de la independencia partidaria y del financiamiento ilegal. Su propósito es la búsqueda de mecanismos que a la vez que reduzcan los disparadores del gasto electoral, logren al mismo tiempo un mejor empleo de los recursos públicos, pasando del concepto de gasto al de inversión electoral.

El cuarto, refiere al establecimiento y/o fortalecimiento de los mecanismos y órganos de control, así como del régimen de sanciones, con el propósito de lograr una mayor transparencia, rendición de cuentas y cumplimiento de la legislación en esta materia.

IV. A. 3. Principales tendencias del proceso de reforma

Un análisis de la situación actual, en el ámbito regional, muestra como principales tendencias de reforma electoral las siguientes:

  • Al mantenimiento del sistema mixto

En todos los países de América Latina, salvo en Venezuela, predomina el sistema mixto, si bien con una gran variedad de modalidades. Asimismo, no existe en la región una tendencia clara en favor del financiamiento público o del privado. Así, mientras la reforma mexicana de 1996 puso énfasis en el financiamiento público y una orientación similar parecieran seguir, entre otros, los proyectos de reforma electoral de Argentina, Brasil y Colombia, Venezuela, en cambio, marcha en sentido opuesto al haber prohibido absolutamente el financiamiento público. Por su parte, países como Chile y Perú cuentan únicamente con financiamiento público indirecto.

  • A pasar del gasto electoral a la inversión electoral

Se constata igualmente una tendencia clara en pro del establecimiento de topes a los gastos y al acortamiento de las campañas con resultados disimiles en los diferentes países. Esta tendencia se ve acompañada de una reorientación en el uso de los recursos públicos destinados al fortalecimiento y modernización de los partidos políticos, mediante el apoyo a actividades de investigación y capacitación. En este sentido, las reformas electorales en la región - aprobadas y/o en trámite -, han introducido en el financiamiento público directo una tercera ventana dirigida a promover el fortalecimiento de la cultura política, así como el de las actividades de investigación y capacitación de los partidos.

  • A limitar las contribuciones privadas

Los escándalos de corrupción y la vinculación de los partidos y sus candidatos con dinero proveniente de actividades ilícitas, particularmente del narcotráfico, junto con la percepción generalizada de que en la mayoría de los países los fondos privados - cuyos montos totales no se conocen a ciencia cierta - superan a los fondos públicos han conducido a la introducción de prohibiciones y límites a las contribuciones de carácter privado, tanto en lo que refiere al origen (quienes pueden aportar) como con respecto a los topes de las mismas (montos máximos permitidos).

Una razón adicional que justifica estas medidas, es evitar grandes desequilibrios o asimetrías entre los recursos de los partidos, así como disminuir la influencia de las contribuciones "plutocráticas" y el consiguiente peso de los "fat cats " o grandes contribuyentes.

Entre las prohibiciones establecidas se presentan dos tendencias principales. La primera, destinada a impedir las donaciones extranjeras (de gobiernos, instituciones, o individuos), incluso aquellas previstas para apoyar actividades de formación/ capacitación/educación de los partidos. La experiencia comparada demuestra que este tipo de contribuciones suele abrir un portillo peligroso que imposibilita el ejercicio de un control adecuado sobre el destino último de éstas. La segunda, apunta a prohibir las contribuciones anónimas, exceptuando las obtenidas a través de colectas públicas.

  • A lograr un acceso equitativo a los medios de comunicación social

Otra tendencia - incipiente aún pero que viene cobrando fuerza- es aquella que procura facilitar a los partidos un acceso equitativo a los medios, en especial a la televisión,

Mientras ciertos temas rayan el límite de la sobreregulación, el acceso equitativo a los medios de comunicación, salvo en unos pocos países (Brasil, Chile, México), no está regulado adecuadamente. En este sentido, la mayoría de las legislaciones han venido incorporando normas tendentes a garantizar el acceso gratuito a los medios de comunicación (derecho de antena), principalmente a la televisión, ya que en tiempos de la videopolítica es precisamente en la televisión donde se juega la suerte de las campañas y, por ende, donde se hacen las mayores erogaciones de dinero (en muchos países entre el 40% y el 70% del total de los gastos).

No obstante esta tendencia, en la mayoría de los países de la región queda aún un largo camino por recorrer si se desea reducir los niveles actuales de iniquidad en que compiten las diversas fuerzas políticas; condiciones que pueden atribuirse fundamentalmente a:

  • El predominio de una fórmula que combina, por un lado, el acceso gratuito a los medios y, por el otro, la posibilidad de contratación de espacios adicionales en los medios privados, aspecto que por lo general está poco regulado y resulta difícil de controlar.
  • Los dueños y administradores de los medios de comunicación frecuentemente se encuentran vinculados con poderosos grupos económicos y políticos. Aún en los medios de propiedad colectiva, es común que quienes controlan las acciones tengan intereses que los llevan a privilegiar o brindar mayores espacios o tiempos a aquellos grupos políticos que, manifiesta o veladamente, los benefician.
  • El bajo "rating" o nivel de audiencia que caracteriza por lo general a las televisoras y frecuencias del Estado, obliga aún a los pequeños partidos a optar por la contratación de los medios de comunicación privados.
  • El cambio acelerado en la tecnología de las comunicaciones provoca algunos vacíos regulatorios que afectan la igualdad de condiciones en el acceso de los partidos a los medios de comunicación (por ejemplo la televisión satelital y/o por cable).
  • Si bien en muchos países las regulaciones establecen espacios gratuitos para los partidos, en pocos de ellos se contempla el apoyo a los costos de producción de la propaganda, tarea que requiere por lo general de cuantiosas sumas de dinero.
  • El tratamiento de la noticia en programas políticos y noticiarios está en algunos casos parcializado en favor o en contra de determinados partidos o candidatos.
  • Los mensajes y cadenas nacionales que emiten los gobiernos de turno, transmitiendo los logros y resultados concretos de sus políticas, tienden a generar ventajas en el marco de la campaña electoral, a favor del partido oficial.
  • La ausencia de disposiciones en materia de tarifas dificulta el acceso a los medios y el control de las sumas cobradas por estos a los diferentes partidos.

Una segunda tendencia, presente en algunos países latinoamericanos dentro de este ámbito, consiste en un mayor involucramiento (aún embrionario) de los organismos electorales en el seguimiento y control de las disposiciones relacionadas con el acceso equitativo de los partidos a los medios de comunicación. Sin embargo, por lo general los organismos electorales no cuentan con la estructura y/o medios adecuados que les permitan un eficaz y eficiente manejo del tema de la propaganda política y la comunicación social. Quizás donde más se ha avanzado en esta materia es en México, donde a raíz de la reforma electoral de 1996, se fortalecieron ampliamente las atribuciones de la Comisión de Radiodifusión del Instituto Federal Electoral (IFE). Una de las labores fundamentales de esta comisión es realizar monitoreos muestrales de los tiempos de transmisión sobre las campañas, los noticiarios y del grado de imparcialidad de la información.

  • A mejorar la rendición de cuentas y transparentar el manejo de los recursos

Se constata una tendencia creciente a exigirle a los partidos políticos rendir cuentas no sólo por el manejo de los recursos públicos sino también de los privados, tendentes a lograr mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas; tanto en cuanto al origen, manejo y destino de los recursos. Sin embargo, este proceso lamentablemente no está avanzando ni al ritmo ni con la profundidad necesarias, limitándose en la mayoría de los casos, a la publicación de los balances financieros de los partidos en los Boletines, Gacetas o Diarios Oficiales; publicaciones poco leídas por la mayoría de la ciudadanía.

  • A fortalecer los mecanismos y órganos de control

Como ya se señaló, si bien los organismos electorales son en la mayoría de los países los encargados del control, éstos adolecen de serias limitaciones para el cumplimiento de su labor (regulación inadecuada, régimen de sanciones, prácticas políticas favorables a la transgresión, etc.), que ha desembocado en una tendencia - incipiente aún- dirigida a fortalecer sus competencias y recursos -económicos, técnicos, humanos-, en especial el reforzamiento de sus facultades para la revisión de los informes que presentan los partidos, unido al fortalecimiento de sus capacidades para investigar el origen, manejo y destino de los recursos de las organizaciones políticas. Por otra parte, en algunos países se ha planteado la posibilidad de contemplar otro tipo de órganos de control, como por ejemplo las Contralorías Generales (El Salvador), o bien una combinación de ambos (Organismo Electoral/Contraloría) como en el caso de Costa Rica ó la Contraloría General, el Órgano Electoral, el Ministerio de Hacienda y Crédito y la Procuraduría Electoral en el caso de Nicaragua.

En cuanto al fortalecimiento de los mecanismos de control, las principales medidas adoptadas en varias de las reformas llevadas a cabo en los últimos años contemplan: (i) hacer de la fiscalización de los partidos políticos una actividad permanente y no coyuntural; (ii) regular la obligación de los partidos de presentar informes tanto acerca de sus ingresos como de sus gastos; (iii) establecer la obligación de llevar a cabo verdaderas auditorías en materia de verificación y control de los recursos financieros, con todo el rigor técnico que ello exige; (iv) lograr uniformar los procedimientos y regularizar la periodicidad de presentación de los informes; (v) hacer de las auditorías un ejercicio continuo que funcione como intervenciones preventivas; (vi) dar la mayor publicidad posible a los resultados de las auditorías así como a los informes presentados por los partidos (preferiblemente antes de las elecciones); (vii) mejorar la calidad de los registros de donantes, haciéndolos más claros; y (viii) establecer al interior de los partidos los "Consejos de Control Ético", el manejo de los recursos a través del sistema financiero y no mediante transacciones en efectivo, así como la figura del "Mandatario Único Financiero" como responsable exclusivo del manejo de los dineros del partido.

  • A endurecer el régimen de sanciones

El verdadero talón de Aquiles del sistema actual y de la gran mayoría de las reformas recientes pasa por no dotar a los marcos regulatorios de los órganos y mecanismos de control y seguimiento, así como de un régimen de sanciones eficaz. En muchos casos, estos mecanismos suelen efectuar verdaderas "autopsias de lo ilícito", en otras palabras, actuando de manera extemporánea y sin impacto real respecto de los resultados del proceso electoral respectivo.

En vista de lo anterior, un buen número de países de la región ha surgido la tendencia a endurecer el régimen de sanciones. En este sentido ha cobrado importancia la figura del financiamiento ilícito como delito autónomo, así como el establecimiento de los respectivos procedimientos administrativos y judiciales para sancionarlo. Otra tendencia pasa por incrementar la responsabilidad de los candidatos y donantes ante la ley, ya que gran parte de las contribuciones privadas, debido al incremento de la personalización de la política, se dirigen directamente a los candidatos o a sus más cercanos colaboradores, sin pasar por las tesorerías u órganos de control de las estructuras partidarias.

Finalmente se observa un progresivo y alentador, aunque aún incipiente, papel de los medios de comunicación y de la sociedad civil en el seguimiento y fiscalización del origen y destino de los recursos manejados por los partidos políticos.

IV. A. 4. Balance

De 1978 a la fecha se han producido avances importantes en materia del financiamiento de la política en nuestra región. No obstante esta evolución, resta aún mucho camino por recorrer. En este sentido, es preciso señalar que éste es un tema dinámico, en constante desarrollo y que por tanto está forzado a la sucesión de distintas reformas legales que se ajusten a las necesidades concretas de un país determinado en un momento dado. Las reformas en este campo suelen tener por lo general un carácter coyuntural y los avances se van logrando mediante aproximaciones sucesivas y no de una sola vez. No en vano en Alemania, país que ha venido prestando atención a este tema en los últimos 40 años, se le denomina la "legislación interminable".

Sin embargo y pese a la importancia que reformas de este tipo tienen en pro del mejoramiento del sistema actual del financiamiento de la política, lo importante es tener conciencia de que es imprescindible ir mas allá de las reformas electorales. En otras palabras, éstas serán poco efectivas sí las mismas no son acompañadas del necesario cambio en la manera de hacer política, es decir en la actitud, los valores y el comportamiento mismo de los políticos. En efecto, la transparencia, la ética y la razonabilidad del financiamiento público y privado dependen en gran medida de las conductas de los dirigentes, pero también de la actitud vigilante y militante de los ciudadanos, así como de los medios de comunicación. En suma, la solución de esta difícil y compleja cuestión demanda, además de un adecuado marco jurídico, de un reacercamiento entre la ética y la política.

IV. B. DEMOCRATIZACION INTERNA

IV. B.1 Introducción

Un análisis del sistema de partidos políticos latinoamericano, evidencia que estos en su mayoría son moderadamente estables, multipartidistas, polarizados ideológicamente y que reciben un nivel de apoyo social entre medio y bajo. Existen obviamente diferencias muy importantes entre los 18 países de América Latina.

Sin embargo, una descripción de esta naturaleza resulta insuficiente para efectuar un diagnóstico acabado del estado real del sistema de partidos en América Latina, en la medida en que omite dos cuestiones de vital importancia. La primera, refiere a las relaciones que el propio juego intrapartidista establece entre instancias institucionales diferentes. Nos referimos a las que acontecen entre la dirigencia del partido y los liderazgos del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo o de la bancada legislativa en el seno del mismo partido. Aunque este es un escenario muy importante, sobre todo en formas de gobierno presidenciales, su tratamiento excede los límites de este trabajo. La segunda, concierne a los procesos internos de toma de decisiones, en virtud de los que se eligen las autoridades partidarias y se designan las diversas candidaturas a los diferentes puestos de elección popular. Este es precisamente el objeto de nuestro análisis.

Ambos aspectos son, con frecuencia, señalados como responsables, en parte, de la imagen negativa de los partidos ante la sociedad, por cuanto reflejan, por un lado, la desunión que lleva a enfrentamientos a veces fratricidas entre las facciones y, por el otro, a una estrecha política de fuertes liderazgos caudillistas o de camarilla, que hace y deshace sin tener en cuenta los deseos generales de los militantes y simpatizantes.

De ahí la demanda actual, en pro de un planteamiento novedoso que guarde coherencia con la expansión de la democracia como elemento procedimental fundamental en los sistemas políticos, y que lleva a la necesidad de establecer el imperio de la misma en el ámbito interno de los partidos políticos en dos niveles. El primero, el referido al proceso de selección de las distintas autoridades partidistas, tanto individuales como colegiadas. El segundo, el relativo al proceso de selección de los candidatos del partido a las diferentes instancias del régimen político.

Sin embargo, esta distinción se ve afectada por la dualidad privado-público que envuelve a los partidos. Si la estricta organización interna de los mismos, su forma de articular su gestión y de estructurar su liderazgo podría situarse en el ámbito más privado del binomio, la nominación de sus miembros para los puestos de representación política se desplaza en cambio hacia lo público. Es en este escenario precisamente, en el que ha aparecido en los últimos tiempos una demanda más intensa de transparencia y de participación, siendo las elecciones primarias el mecanismo de operativización de la misma. Por ellas se entiende el proceso de selección de candidatos a cargos de representación pública llevados a cabo de forma competitiva, libre, igual, secreta y directa por todos los miembros del partido (primarias cerradas) o incluso por todos los ciudadanos que así lo deseen (primarias abiertas).

Cuatro serían las principales razones que explican el impulso en pro de mayores niveles de democracia interna en los partidos políticos.

  • En primer lugar, se trataría de extender la coherencia del avance de la democracia a uno de los "núcleos duros" del sistema partidista. Difícilmente los políticos podrían hablar con autoridad en nombre de la democracia si su origen se encontrase contaminado por prácticas no democráticas.
  • En segundo término, abriría un cauce diáfano y con reglas explícitas para la competencia en el seno del propio partido teniendo un efecto inmediato sobre la movilidad, y en cierto sentido en la calidad, de las élites partidistas.
  • En tercer lugar, dinamizaría a la sociedad, o al menos a los militantes, animándoles a hacer suyas las decisiones importantes de la vida partidista y a sentirse codueños del futuro de la misma.
  • En cuarto y último lugar, suministraría una legitimidad añadida al proceso político de origen democrático, ayudando a contrarrestar las prácticas negativas en la línea de la endogamia, el clientelismo, el secretismo caciquil y la separación de la sociedad, teniendo un efecto positivo en el proceso de búsqueda de fórmulas de responsabilidad horizontal.

Frente a todas estas razones favorables a la introducción de mayores niveles de democracia interna en los partidos, se situaría únicamente como elemento contraproducente, desde la perspectiva partidista, el hecho de que estos procesos puedan conllevar consecuencias imprevisibles para la marcha y la armonía interna del partido. Por otro lado, un resultado negativo a la cúpula partidista, al triunfar candidatos ajenos a la misma, podría introducir inestabilidad, incertidumbre y desconfianza en el necesario quehacer cotidiano burocrático-administrativo.

IV. B. 2. Evolución y estado actual de la cuestión

Pese a las importantes reformas políticas registradas en América Latina durante las dos últimas décadas, éstas soslayaron, en una primera etapa, la cuestión de la democratización interna de los partidos, a excepción de su reconocimiento constitucional. Empero, en una siguiente fase de reformas, llevadas a cabo a partir de la segunda mitad de la década de 1990, el tema de la democratización interna de los partidos políticos cobró fuerza.

Una mirada retrospectiva del período que va de 1978 al año 2000, evidencia una tendencia, en un número considerable de países de la región, en favor de mayores niveles de transparencia, apertura y participación, tanto en materia de la elección de las autoridades partidistas como en la de los candidatos presidenciales. Respecto de estas últimas, en una cantidad creciente de países se pasó de procedimientos que estaban mayoritariamente en manos de las cúpulas partidarias o en el de convenciones internas a elecciones primarias de diverso tipo. Una de las razones principales de ello, radica en que en la forma de gobierno presidencialista, el proceso de selección del candidato a Presidente es vital para la subsiguiente correlación de fuerzas entre éste y los que le rodean. Una segunda razón obedece al hecho de que, progresivamente, un número cada vez mayor de académicos, consultores, medios de comunicación social y representantes de la sociedad civil, han venido insistiendo en la necesidad de que para evitar la endogamia de las cúpulas partidistas, éstas deben someterse, cada cierto tiempo, a un proceso de legitimación popular, y que el momento de la designación de los candidatos es el más indicado para ello, siendo la elección más relevante la de los candidatos a la presidencia de la República.

IV. B. 3. La elección de las autoridades internas y de los candidatos de los partidos políticos

Una cuestión previa a destacar es que, según se han ido desarrollando los procesos democratizadores internos de los partidos políticos, a veces las autoridades internas de éstos no coinciden con sus candidatos a puestos de poder. Ello es consecuencia de dinámicas diferentes que surgen al regular la vida interna de los partidos en la Constitución o la legislación partidista y electoral, debido a que se trata de procesos claramente diferentes.

En efecto, mientras que los textos legales de los países latinoamericanos no regulan en ningún caso la forma en que deben ser elegidas las autoridades internas de los partidos políticos, sí se han aventurado a regular la forma de selección (por primarias) de sus candidatos, como ha ocurrido en Uruguay y en Venezuela. La lógica de ello parece descansar en una dudosa separación clásica entre lo privado y lo público. Mientras que los partidos en su fuero interno son concebidos como instituciones regulables por el derecho privado, sus candidatos a puestos de responsabilidad pública lo son por el derecho público, de ahí la tendencia a la regulación.

Por regla general, la elección de las autoridades internas de los partidos es fundamentalmente una cuestión de los estatutos de los mismos. En Colombia, Chile, El Salvador y Perú ni sus Constituciones, ni incluso su legislación (electoral o partidista) se refieren a esta cuestión. Las restantes legislaciones tienden a ser más intervencionistas en el sentido de descargar en los estatutos partidistas la autonomía para organizarse a sí mismos.

IV. B. 4. Las principales modalidades para la elección interna de los candidatos a la presidencia

Existen dos enfoques principales para clasificar a las elecciones internas de los candidatos a la presidencia. Uno, referido al origen de la elección (exclusivamente partidista o no). El otro, basado en el método empleado para llevar a cabo la misma.

El primero enfoque distingue entre: (i) sí el candidato a presidente ha sido elegido únicamente por los militantes del partido, con independencia del método escogido para ello (directiva del partido, convención o primaria cerrada), ó (ii) Sí ha sido electo en una primaria abierta, dando así la posibilidad de que participen ciudadanos no militantes del partido en cuestión.

El segundo enfoque distingue entre los tres principales métodos para llevar a cabo las elecciones internas para la designación de candidatos a Presidente de la República en las elecciones recientemente celebradas: i) el de las primarias (abiertas o cerradas), ii) el de las Convenciones y, iii) el método basado en la elección llevada a cabo directamente por la cúpula partidista.

IV. B. 5. Las diferentes experiencias nacionales con el sistema de elecciones primarias

Dado que la tendencia que ha venido ganando mayor fuerza en la región es el sistema de elecciones primarias, vamos a poner énfasis en el análisis de este mecanismo, las cuales pueden ser clasificadas con base en cuatro criterios: a) abiertas (participan todos los ciudadanos) o cerradas (participan sólo los afiliados); b) separadas (tienen lugar en fecha distinta) o simultáneas (se celebran todas el mismo día); c) con o sin intervención del organismo electoral; y d) con o sin financiamiento público.

A su vez, y con base en la situación actual, podemos clasificar los diferentes países de la región en cuatro grupos principales: (i) aquellos países en que las elecciones primarias tienen un reconocimiento normativo; (ii) países en los que no existe regulación legal pero las primarias se han dado en la práctica; (iii) países que se encuentran en una situación intermedia, y iv) países que no cuentan ni con reglas ni con la práctica de llevar a cabo elecciones primarias.

IV. B. 5.1 . Países con reconocimiento legal de las elecciones primarias

Una primera categoría de países latinoamericanos (siete en total) establece en su constitución, legislaciones electorales y/o de partidos, aspectos generales de obligado cumplimiento para todas las agrupaciones políticas a la hora de incorporar y de regular las elecciones primarias en los procesos de selección de las candidaturas partidistas. Es el caso más tradicional de Costa Rica, los de Uruguay y de Paraguay (tras sus reformas electorales de 1996) y, más recientemente, de Bolivia, Panamá, Honduras y Venezuela.

En Costa Rica, desde hace años, la legislación electoral ha impuesto la práctica de las "convenciones nacionales" como mecanismo de consulta electoral universal, directa, secreta y libre para la nominación de sus candidatos presidenciales. De igual manera, pero en el respectivo ámbito territorial, se ha desarrollado la elección popular para otros cargos de representación. Los partidos políticos deciden si éstas son cerradas o abiertas así como la fecha de las mismas. No existe financiamiento público específico, en todos los casos se utiliza el padrón nacional electoral, y la participación del organismo electoral queda limitada a la resolución de conflictos en el caso de que éstos se presenten.

En Uruguay, la reforma constitucional de 1996 sustituyó el sistema de lemas en favor de una fórmula de primarias abiertas para todos los partidos, las cuales deben celebrarse el último domingo del mes de abril previo a las elecciones generales. Posteriormente, la Ley de Elecciones Internas de Partidos Políticos de 1998 estableció que la Corte Electoral conocerá de todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de éstos; procedimiento que se aplicó por primera vez en abril de 1999.

La reforma implica la realización de una elección primaria que se lleva a cabo el mismo día a los efectos de nominar candidatos a la presidencia y convenciones partidarias nacionales y departamentales. No hay padrones de afiliados, por eso se hace el mismo día y el votar por un partido implica la adhesión al mismo. Si bien el voto no es obligatorio, la elección primaria tiene todas las garantías y formas propias de cualquier proceso electoral nacional. Si alguno de los que se presentan como precandidatos por cada partido obtiene el 50% más un voto, es automáticamente el candidato presidencial del mismo para la elección nacional que se celebra en el mes de octubre siguiente. Si no acontece así, el candidato será elegido por la convención del partido, no habiendo restricciones acerca de quienes puedan resultar electos.

En Paraguay, desde el retorno a la democracia (1989) los partidos realizan periódicamente elecciones internas para designar sus asambleas partidarias a escala nacional y departamental. Las mismas eligen luego los órganos directivos: Junta de Gobierno en el Partido Colorado (ANR), Directorio entre los Liberales (PLRA), Dirección entre los Encuentristas (PEN). Por su parte, la reforma de abril de 1996 estableció que para ser candidato de un partido a un cargo electivo cualquiera, es requisito ser electo por el voto directo, libre e igual y secreto de los afiliados.

Cada partido organiza la elección en la fecha que considera conveniente y tiene sus propias reglas y mecanismos de supervisión. No existe financiamiento público específico y el grado de intervención del organismo electoral es bajo. Para poder participar en la elección hay que estar inscripto en el padrón partidario respectivo.

En Panamá, las elecciones primarias se implantaron a través de reformas al Código Electoral realizadas en 1997. Las mismas establecen la postulación presidencial para el partido cuyo miembro encabeza la nómina, de forma tal que los partidos aliados que endosan la candidatura presidencial de otro partido no están obligados a realizar primarias. Se estipula la necesaria inscripción de los electores en el registro del partido controlado por la autoridad electoral, de manera que solamente éstos tienen derecho al sufragio. Paralelamente, se aprobó un subsidio electoral con fondos públicos para atender a los gastos de las elecciones primarias. Cabe señalar que el Tribunal Electoral no tiene competencia ni injerencia alguna en los procesos internos de los partidos políticos, salvo el de enviar sus delegados, a invitación expresa de los propios partidos, para que actúen como mediadores ante eventuales conflictos.

En Bolivia, las primarias se introdujeron en 1999 con motivo de los cambios operados en la legislación electoral. La ley de partidos manda que todo partido político al constituirse, para ser reconocido, adopte normas y procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de la democracia interna, mediante elecciones libres y voto directo y secreto, y que la Corte Nacional Electoral y las Cortes Departamentales Electorales tendrán a su cargo la conducción de estos procesos internos. El mismo ordenamiento refuerza la institucionalización del proceso estableciendo que las normas de elección interna y de nominación de candidatos, en ningún caso podrán ser dispensados en su cumplimiento, siendo nula toda disposición o pacto que establezca procedimientos extraordinarios o confiera poderes de excepción a una o varias personas o determinados órganos del partido. En suma, la nueva legislación ha establecido la obligatoriedad de la elección de los dirigentes en todos los niveles, y de los candidatos del partido a los cargos electivos del país. A su vez, la Corte Nacional Electoral ha aprobado el reglamento que regirá los procesos electorales internos de los partidos políticos a partir de enero del año 2001.

Honduras ha introducido el modelo de elecciones internas abiertas y separadas para todos los partidos, circunstancia que se produjo por vez primera en diciembre del año 2000.

Finalmente tenemos el caso de Venezuela, donde la Constitución de 1999 incorporó la obligación de los partidos políticos de celebrar elecciones primarias. Sin embargo, para las elecciones del año 2000, ninguno de los partidos las llevó a cabo aduciendo la falta de reglamentación específica de esta disposición. Cabe señalar empero, que en el pasado, si bien la Constitución anterior no establecía obligación alguna a los partidos de llevar a cabo elecciones internas, los dos más importantes (AD y COPEI) las utilizaron ocasionalmente.

IV. B. 5.2. Países sin regulación pero con elecciones primarias de hecho

Una segunda categoría de países registra prácticas en este ámbito pero sin que sus legislaciones electorales y/o de partidos establezcan compromisos formales a este respecto.

Una primera modalidad, dentro de esta categoría, son las elecciones internas llevadas a cabo en el marco de coaliciones electorales. En este sentido, en el caso de Chile, la naturaleza de la política de este país y su quiebre en torno al "clivaje Pinochet" ha mantenido unido al polo demócrata desde la articulación del Comando del No en el plebiscito de 1988. Ha impulsado, asimismo, una solución favorable a las elecciones primarias en el seno de la heterogénea Concertación, lo cual sucedió en 1993 y en 1999.

Situación similar se produjo en Argentina, en 1999, como consecuencia de la articulación de la Alianza entre radicales (UCR) y frepasistas. Ahora bien, en Argentina ya se habían celebrado primarias abiertas en el seno del FREPASO en febrero de 1995. Éstas fueron las segundas primarias abiertas celebradas en el país tras las de la Izquierda Unida en 1989. En ambos casos, se trató de organizaciones políticas de carácter frentista y no de formaciones unitarias. Cabe señalar además, que la nominación del candidato presidencial de la Alianza, para la última elección nacional de 1999, también se llevó a cabo mediante una elección primaria.

A diferencia de este modelo de búsqueda de liderazgos en coaliciones electorales, en México, en 1999, se llevó a cabo una elección primaria en el seno del Partido Revolucionario Institucional (PRI) para escoger a su candidato presidencial. Aquí de lo que se trató fue de un fenómeno doble. Por una parte, había que eliminar el ominoso proceso histórico del "dedazo" o de la práctica del "tapado" que ensombrecía cualquier atisbo de cambio democrático; por la otra, existía la necesidad de redoblar la legitimidad de un partido seriamente dañado en sus credenciales democráticas y culpabilizado de la situación política del país. La llamada a elecciones lo más abiertas posibles para dirimir la candidatura presidencial, fue vista como la mejor manera de lavar su pasado y de proyectar al PRI hacia el futuro. Sin embargo, para algunos analistas al igual que para ciertos sectores de este partido, esta elección, si bien representó un claro avance respecto del pasado, no fue un proceso totalmente abierto.

En Nicaragua también se llevaron a cabo primarias (llamadas consultas populares), en el seno del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) en 1996. Éstas fueron unas elecciones abiertas a toda la ciudadanía para que eligiera a los candidatos del partido de cara a las elecciones generales de ese mismo año. Sin embargo, los candidatos electos en las primarias debían ser ratificados a posteriori por el Congreso del FSLN de previo a las elecciones generales, órgano que podía cambiar el resultado de las elecciones, tal como efectivamente ocurrió en esa oportunidad para el puesto de Vicepresidente. Por ello, si bien no pueden considerarse como elecciones primarias en sentido estricto, lo cierto es que se puede decir que se acercaron bastante a lo que éstas suponen. Para las elecciones municipales de noviembre de 2000, el FSLN ha vuelto a elegir a sus candidatos a través de elecciones internas pero limitadas a sus afiliados.

El caso de Colombia es igualmente interesante, debido a que si bien la legislación electoral no impone a los partidos la celebración de elecciones primarias, éstas se han llevado a cabo en dos ocasiones con el propósito de designar al candidato presidencial del Partido Liberal (PL). En efecto, el PL, buscando poner fin a la situación de fuerte fraccionamiento en que se encontraba, llevó a cabo consultas populares abiertas en 1990 y en 1994. Sin embargo, en 1998 el PL volvió a designar a su candidato presidencial por el sistema tradicional de convención cerrada.

Por su parte, en la República Dominicana, aunque la legislación electoral no estipula la organización de primarias, éstas se han introducido de hecho a partir de 1982 en los distintos partidos, constituyéndose en este sentido en uno de los primeros países latinoamericanos en adoptarlas. No obstante, éstas siempre han tenido un nivel muy bajo de participación, llegando a representar una situación a medio camino entre los intentos de control de los resultados por las cúpulas partidistas mediante la utilización instrumental de las mismas y la amenaza de ruptura de los partidos

IV. B.5.3. Países en situación intermedia

Frente a las dos modalidades principales arriba analizadas, de mayor apertura democrática en el ámbito interno de los partidos políticos, encontramos a El Salvador, país en el que el proceso de selección de los candidatos está a "medio camino", ya que si bien este involucra una mayor participación de las bases, lo hace de manera indirecta. En efecto, si bien la ley electoral salvadoreña no estipula primarias, empero el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC) han efectuado elecciones internas para candidatos a presidente pero de carácter indirecto mediante la convención nacional del partido.

IV. B.5.4. Países que no han regulado ni incorporado en la práctica el sistema de elecciones primarias

En Brasil, Ecuador, Guatemala, y Perú no se ha incorporado sistema alguno de elección primaria para elegir a los candidatos presidenciales de los diferentes partidos. En los dos primeros casos, el carácter fuertemente elitista de los partidos y un posible temor a la definitiva regionalización de la política frenan el proceso. En Guatemala, la debilidad partidista, unida al reciente término del conflicto bélico y a los habituales altos índices de abstencionismo hacen estéril el planteamiento del tema. Finalmente, en el último caso, la descomposición del sistema de partidos acaecida en la década de 1990 imposibilita el debate sobre la democratización de los partidos al tratarse bien de formaciones construidas sobre la base de una lógica de "antipolítica", o bien de formaciones sin ninguna experiencia política y de bajo nivel de institucionalización.

IV. B.6. Balance

Una primera lectura evidencia que la casuística en materia de elecciones primarias es variopinta, existiendo como vimos diferentes posibilidades: i) que sea la propia legislación nacional la que regule o no su existencia; ii) que éstas puedan llegar a ser adoptadas unilateralmente y de hecho por un solo partido; y iii) o bien de forma más general pudiendo llegar a imponerse a todas las agrupaciones partidistas.

Las razones que explican esta multiplicidad de opciones obedecen, fundamentalmente, en primer término, a estrategias internas de los partidos en consonancia con requisitos sistémicos propios y, en segundo término, con la búsqueda de elementos que satisfagan una mejora en la calidad de la democracia.

Los escenarios más favorables para llevar a cabo estos procesos internos son aquellos casos en los que la naturaleza compleja de la candidatura presidencial los hace funcionales. Nos referimos a aquellas situaciones en que se trata no tanto de un partido, como de una coalición de partidos en una única plataforma electoral, en las cuales la consulta popular interna es una solución adecuada para dirimir el posible contencioso entre las élites dirigentes y una forma de recabar el apoyo popular "calentando" el ambiente frente al proceso electoral presidencial definitivo. Este fue, como vimos, el procedimiento desarrollado en Chile en 1993 y en 1999, y en Argentina en 1999, para dilucidar el liderazgo en las urnas de la Concertación y de la Alianza, respectivamente.

Cabe tener presente, asimismo, que en los casos de Chile, Argentina, México, Nicaragua y Colombia, la apertura de nuevas vías democráticas en la selección del candidato presidencial obedeció a razones de índole interna y coyuntural, específicas a los partidos que convocaron las elecciones primarias, sin que afectaran al resto de las fuerzas contendientes. Su desarrollo, por tanto, tuvo un cierto componente "privado" estando ajenas las autoridades electorales nacionales tanto en lo atinente a su organización, como en materia de recursos administrativos, control y financiación.

Por el contrario, como ya hemos visto, en Costa Rica, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Panamá, Honduras y Venezuela existe una modalidad diferente, de carácter más sistémico, que incorpora al ordenamiento legal reglas de carácter general, institucionalizando así el proceso de elecciones primarias y poniendo el mismo bajo la tutela de los organismos electorales, si bien en grado diverso.

Las elecciones primarias para la elección de candidatos al ejecutivo en formas de gobierno presidenciales tienen claramente un efecto publicitario notable para los candidatos que obtengan resultados positivos, a la vez que dan a éstos un empuje legitimador indudable y contribuyen a dejar que una corriente de aire fresco entre en el armario de la política. Sin embargo, no resuelven por sí solas el principal problema con el que se enfrentan los sistemas políticos latinoamericanos - la gobernabilidad -, pudiendo a veces incluso agravarlo.

Se trata por tanto de un tema de doble cara que gira en torno a la necesidad de institucionalizar, es decir rutinizar pautas de comportamiento racionales y asumidas mayoritariamente por los actores de la política, precisamente en el ámbito donde más difícil es por tratarse de la intersección entre lo formal (las reglas) y las personas. Este es el espacio donde se mueve la clase política y el caparazón que le protege que son los partidos. La atención debe prestarse a la relación triangular que se suscita entre el partido, el grupo parlamentario y el Presidente, evaluando tanto los mecanismos institucionales que regulan el juego como las pasiones políticas de sus actores.

Por otro lado, si bien las primarias pueden llegar a solucionar el problema del liderazgo en la Presidencia, éstas pueden asimismo dejar huérfano al partido o incluso enquistado por un grupo opositor dispuesto a crear todas las dificultades inimaginables al Presidente. La reciente historia latinoamericana está llena de casos de este tipo. Además de la relación de Salvador Allende con su propio Partido Socialista, cabe citar entre otros, la relación de Carlos Andrés Pérez y Acción Democrática a principio de la década de 1990, la de Violeta Barrios de Chamorro con la UNO y la de Jamil Mahuad con la Democracia Popular a lo largo de sus seis meses de gobierno.

Por ello, el tema que nos ocupa debe centrarse en una actuación más integrada en torno al partido político, de manera que sea éste la unidad que asuma la búsqueda de la credibilidad de la propia política y no exclusivamente el candidato presidencial por muy atractivo y funcional que el mismo sea para los mensajes mediáticos. La tarea es por tanto enorme. Sin embargo no parece haber otra salida en la medida en que la política, en un universo cada vez más complejo, interdependiente y sofisticado, no puede estar esperando la llegada de caudillos salvadores.

Centrando ahora nuestro análisis exclusivamente en el ámbito de los partidos, - y dejando fuera otra serie de elementos de indudable impacto sobre la política, como son variables económicas y psicosociales y que tanto o más impacto tienen en la credibilidad de la misma -, es claro que el proceso de mejora de sus funciones pasa por una mayor apertura de estos a la sociedad. Ello supone tanto la articulación de los reclamos de la misma, como la incorporación de los actores más dinámicos y vocacionales. La inclusión de fórmulas democráticas, lo más amplias posibles, para la formación de los órganos de gobierno del partido, y a mayor extensión de sus diversas candidaturas, no es el único mecanismo por el que se puede vertebrar la apertura a la sociedad, pero es el más plástico y eficiente en términos de una legitimidad racional.

Ahora bien, el proceso debe ser singular, de manera que sea en un solo momento y bajo la misma y única racionalidad en que se lleve a cabo, regularmente, la elección de las distintas instancias de una forma ordenada e integrada. Por ordenada se entiende mediante la existencia de un orden que establezca de menor a mayor complejidad las distintas candidaturas factibles de ser elegidas. Por integrada se entiende que los distintos órganos del partido tienen un carácter subordinado de mayor a menor, como en un esquema de "muñecas rusas", de manera que el liderazgo es único y que el candidato presidencial es a su vez la posición más elevada dentro del partido.

Finalmente está el espinoso tema de la amplitud del margen de participación en las elecciones primarias, el cual debe superar el estrecho ordenamiento jurídico que lo vincula a la naturaleza pública o privada de los partidos. Por encima de todo, estos son instituciones políticas y como tales deben ser sujetos de atención y preocupación por parte de la ciudadanía sin restricción alguna, salvo la que deviene de compromisos explícitos adquiridos con otro partido, que hacen incompatible la injerencia en los asuntos de los restantes. El carácter más trascendente e influyente de los partidos les aleja del de los sindicatos que escinden perfectamente una participación abierta a todos los trabajadores en los procesos sindicales y una participación restringida a sus afiliados en los procesos de elección de sus organismos directivos. Sin embargo, la gran cuestión radica en cómo modificar unos patrones de marcado desinterés y profunda desconfianza por la política. De acuerdo con los sondeos de opinión mencionados al inicio de este trabajo (Latinobarómetro), estos niveles de desinterés son generales para todos los países latinoamericanos, aunque las diferencias nacionales son acusadas. Esta situación de abulia política únicamente puede deconstruirse en la medida en que la misma población, como ya se indicó anteriormente, vea necesaria la figura del político y del propio partido para que el país funcione.

 
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