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Biblioteca: "Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina*
Por Ana María Mustapic, investigadora del CONICET y profesora de la Universidad Torcuato Di Tella INDICE

Conclusiones

Señalamos en nuestra introducción que procuraríamos caracterizar las relaciones Ejecutivo y Legislativo en la Argentina a partir de los factores que inciden sobre la disciplina de los legisladores. Iniciamos nuestro análisis mostrando que ni el diseño institucional ni la estructura organizativa de los partidos y sus mecanismos de elección interna aseguran la subordinación de los legisladores del partido de gobierno al liderazgo presidencial. Como evidencia del potencial de indisciplina existente en los partidos analizamos los vetos, las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. En términos comparativos concluimos que dicho potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. Como segundo paso, dimos cuenta de los factores que limitan el nivel de indisciplina de los legisladores. En este punto tomamos en consideración los partidos políticos y su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos. Observamos, entonces, cómo dicha capacidad se despliega en la arena legislativa, en particular, en la estructura de autoridad del partido parlamentario, la asignación de cargos en las comisiones y los roles asignados al líder de bloque y a los presidentes de comisión. A través de este conjunto de incentivos y el de identidad, reforzado por la competencia bipartidista, los partidos procuran tanto contener las tendencias centrífugas que generan las divisiones intrapartidarias como agrupar a los legisladores en torno de objetivos partidarios comunes. Así, los partidos en el Congreso tratan de dar cabida a las diferentes líneas internas, el líder de bloque y los presidentes de comisión coordinan las preferencias de los legisladores con la agenda presidencial y la competencia gobierno-oposición entre radicales y peronistas coloca límites al nivel de indisciplina.

A la luz del análisis realizado es posible destacar dos cuestiones. En primer lugar, que las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina operan a partir de dos lógicas superpuestas, la presidencial y la parlamentaria. Así tenemos, por un lado, que las atribuciones constitucionales, el desarrollo histórico y el sistema de partidos consolidaron la preeminencia del presidente como líder de gobierno y de partido como sucede con el Primer Ministro en los regímenes parlamentarios. Entre tanto, por otro, el sistema de división de poderes -elección independiente de presidente y Congreso, mandato fijo- propios del presidencialismo unido a la baja cohesión de los liderazgos partidarios, otorgan a los legisladores un margen de autonomía en condiciones de limitar el liderazgo presidencial. Esta tensión entre el componente parlamentario y presidencial la ilustra muy bien una declaración de Humberto Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una reunión de gabinete donde se trató la política impositiva del gobierno, sostuvo: "...si bien los legisladores somos oficialistas, también somos diputados"58 . En otros términos, los legisladores en tanto miembros del partido de gobierno deben su lealtad al presidente (lógica parlamentaria) pero, simultáneamente, son portavoces de los intereses y preferencias de quienes los han votado (lógica presidencial).

En segundo lugar, que la disciplina partidaria posee un significado más específico que el habitual, referido a legisladores que votan del mismo modo en el Congreso. Un partido de gobierno disciplinado es, sobre todo, aquel en condiciones de impedir el desafío explícito al liderazgo presidencial. Los distintos dispositivos que pautan el proceso legislativo y los recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven justamente a este propósito. Como ejemplo de instancias extremas donde un poder puede ignorar al otro encontramos los decretos de necesidad y urgencia en manos del Ejecutivo y los proyectos del Ejecutivo no tratados por el Congreso en manos de los legisladores. Entre ambos mecanismos están los vetos parciales, el levantamiento de las sesiones, los dictámenes de minoría, las disidencias y observaciones a los dictámenes de mayoría, etc. Este es el espacio propio de la negociación, tanto intrapartidaria como interpartidaria cuando el partido de gobierno no cuenta con mayoría. No faltan, sin embargo, dispositivos que permiten expresar abiertamente el desafío. Uno de ellos es la insistencia e implica que los legisladores han logrado imponerse al presidente. Pero, como hemos visto en este trabajo, con la excepción del caso de las patentes medicinales, las insistencias no compitieron con las políticas presidenciales. El impacto sobre su liderazgo fue, en consecuencia, débil. La otra variante es el rechazo parlamentario a iniciativas del presidente. Pero esto es algo que muy excepcionalmente sucede - de hecho, recordamos sólo un caso en cada una de las presidencias - ya que es la situación que todo partido de gobierno procura evitar59 . Así, lo que para un diputado de la oposición es una tradición "bastante mala" del Congreso de tratar "en el recinto lo unánime o lo inevitablemente contencioso" y "cuando es un tema … donde el dictamen por la negativa es mayoritario, no va al recinto" se entiende muy bien desde la perspectiva del partido de gobierno60 . Muy dificilmente éste quiera autoinflingirse una derrota llevando al plenario un proyecto que sabe será rechazado61 . En síntesis, en materia de disciplina, el presidente puede confiar que sus legisladores no cuestionarán abiertamente su liderazgo; lo que no puede esperar es que lo acompañen incondicionalmente en sus políticas. He aquí una de las razones que debería llevar al presidente a negociar con el Congreso.

No ha sido nuestra intención ocuparnos en este trabajo de los factores que intervienen para activar una u otra de las dinámicas indicadas. En ese caso, seguramente deberían tenerse en cuenta, entre otros, los factores contextuales, las características de las políticas en juego y los estilos de liderazgo. Por ejemplo, el presidente Alfonsín encabezó la transición democrática. La estrategia de cooperación que prevaleció en la relación con el Congreso se adecua muy bien a la tarea de "institutional building" bajo un contexto de gobierno dividido62 . En cambio, las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990 terminaron por crear las condiciones para que el presidente Menem recurriera a una estrategia de imposición, sorteando con los decretos de necesidad y urgencia, la participación del Congreso.

En cuanto a estilo de gobierno, podemos recordar algo señalado con anterioridad: muchos de los decretos firmados por Menem no se justifican por su potencial naturaleza conflictiva. Se vinculan más bien con un estilo autocrático que se nutre de los vacíos o ambigüedades de las normas constitucionales. En ellas se busca el espacio para transformar a la presidencia de poder concurrente en autoridad exclusiva. En este caso, no se pueden dejar de señalar los efectos políticos e institucionales de las decisiones de la Corte Suprema que, al respaldar dicho estilo, reforzaron el poder discrecional de la presidencia.

Finalmente, la naturaleza de las políticas marcan posibles estrategias a seguir. En este respecto, hemos subrayado la especialización de los legisladores en la representación de intereses sectoriales. Cuando éstos están en juego, es más probable que intenten hacer prevalecer sus preferencias sobre las del presidente como el caso de las insistencias lo pone de manifiesto. De todos modos, sea cual fuere el factor que interviene, las relaciones Ejecutivo-Legislativo oscilan, esto es, reconocen patrones cambiantes dado que los incentivos que las estructuran admiten más de una dirección.

 
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