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Biblioteca: "Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina*
Por Ana María Mustapic, investigadora del CONICET y profesora de la Universidad Torcuato Di Tella INDICE

III. LOS LÍMITES DE LA AUTONOMIA

1. Los partidos políticos y la distribución de incentivos selectivos.

Siguiendo a otros autores, A. Panebianco subraya que las posibilidades de supervivencia de los partidos políticos en cuanto organización están vinculadas, en parte, con su capacidad de distribuir incentivos selectivos. Esto es, el partido debe estar en condiciones de ofrecer cargos, remuneración, prebendas, honores, etc., a aquellos que lo integran para que sigan participando en la organización y se sujeten a sus reglas. La arena parlamentaria es uno de los ámbitos donde los partidos despliegan dicho esfuerzo y puede observarse, en particular, en la estructura de autoridad del bloque partidario, en la integración de las comisiones y en los roles que cumplen los liderazgos parlamentarios.

Dadas las distintas líneas y corrientes que coexisten en el seno de los partidos, uno de los primeros desafíos que enfrenta el heterogéneo conjunto de legisladores es mantener la unidad. El esquema organizativo destinado a cobijar a las autoridades partidarias parlamentarias puede ser visto como un instrumento al servicio de la búsqueda de un punto de equilibrio. No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendible elasticidad. En efecto, para hacer frente a cambios en las relaciones de poder internas, los partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos, multiplicando, por ejemplo, el número de vicepresidencias de bloque, creando nuevas secretarías, designando suplentes donde antes había solo titulares, como a disminuir su número. El cuadro no. 5 da cuenta de este fenómeno, más oscilante en el caso del PJ:

Cuadro No. 5
Número de cargos y miembros de la mesa directiva de los bloques
  Mesa directiva bloque
UCR
Mesa directiva bloque
PJ
Año Cargos Miembros Cargos Miembros
1984 5 14 8 10
1987 5 15 16 24
1988 8 13 22 24
1989 8 13 24 32
1990 11 16 14 14
1992 13 13 16 16
1993 8 13 17 17
1994 8 16 19 19
1995 8 16 18 18

La integración de las comisiones es otro recurso que disponen los partidos para responder a las expectativas de los legisladores. La importancia que para los partidos reviste la capacidad de distribuir incentivos selectivos se pone aquí de manifiesto en el incremento del número de comisiones en las Cámaras como lo indica el siguiente cuadro:

Cuadro N°. 6
Número de comisiones permanentes por Cámara
Año Cámara de Diputados Año Cámara de Senadores
1983-1985 26 1983-1986 29
1985-1987 28 1987-1991 32
1987-1990 31 1992-1995 40
1991-1992 35  
1993-1995 39  

Teniendo en cuenta la baja tasa de reelección de los legisladores difícilmente el aumento en el número de comisiones responda, por ejemplo, a la necesidad de generar mayor "expertise" y profesionalización. Si bien esto puede observarse en ciertas comisiones, inmediatamente tocaremos este punto, el criterio que preside su integración es fundamentalmente distributivo, dirigido a satisfacer las demandas por acceder a los recursos clientelares del Congreso que plantean las distintas líneas partidarias.42 La organización descentralizada del proceso legislativo es, en este sentido, funcional a las necesidades de los partidos en cuanto organización.

Otro recurso que poseen los partidos está vinculado con los roles asignados a los líderes parlamentarios. Estos son particularmente relevantes en los casos del líder de bloque y los presidentes de las comisiones del partido de gobierno. La importancia de los cargos mencionados descansa en el papel que desempeñan como nexos entre los legisladores y el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta función lo proporciona su participación en las reuniones semanales de gabinete 43. Su papel es activo en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, está allí para promover las iniciativas del presidente ante su bloque; por otro, debe llevar la posición de los legisladores al gabinete y, finalmente, debe negociar con los jefes de los otros bloques.

Dado que el jefe de bloque controla la distribución de buena parte de los recursos clientelares que el Congreso reserva a los partidos políticos, podría pensarse que éste es un instrumento al servicio de la disciplina interna 44. Sobre este punto, conviene subrayar que el jefe de bloque es designado por los legisladores de su bancada de modo que el voto de los legisladores es una moneda de intercambio que condiciona aquél control. De hecho, lo que resulta decisivo parra asegurar la cohesión es la capacidad del jefe de bloque de lograr y mantener el equilibrio interno.

Los presidentes de comisión desempeñan un papel similar a los jefes de bloque pero en escala menor. Coordinan intereses y preferencias del Ejecutivo, de los legisladores de su bloque y la oposición, a propósito de políticas específicas. Entre tantas comisiones, algunas son claves para la marcha del gobierno. Una de ellas es la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Esta comisión es una de las pocas que se aparta de las reglas generales en cuanto a duración en el cargo y "expertise". Entre 1983 y 1995 encontramos un núcleo de legisladores tanto de la UCR como del PJ que han formado parte de ella, ya sea en forma continua o intermitente. Asimismo, entre sus integrantes se encuentran quienes cuentan como antecedente el haber sido ministros de economía en sus provincias. Además de tratar el presupuesto, la política impositiva, todo proyecto que implique gastos, la Comisión ha tenido una participación central en las decisiones vinculadas con la reforma del estado impulsadas por Menem. La interacción de esta comisión, en particular su presidente, con los funcionarios del Poder Ejecutivo y, en especial, con el ministerio de Economía, es cotidiana 45.

Tanto el jefe de bloque como los presidentes de las comisiones más importantes nos remiten al conjunto de "hombres del presidente" o, lo que es lo mismo, del líder del partido, en el Congreso. Esto no implica que deben necesariamente pertenecer a su círculo más cercano. Bajo el gobierno de Alfonsín, César Jaroslavsky, que ocupó el cargo de jefe de bloque de diputados de la UCR incluso hasta después de finalizado el mandato presidencial, sí estaba alineado en la misma corriente interna del presidente. En cambio, los dos jefes de bloque del PJ hasta 1995, José L. Manzano (1984-1991) y Jorge Matzkin (1991-1998) no pertenecían al grupo de leales del presidente46 . De todos modos, esta cercanía a la figura presidencial no los exime de estar sujetos a los avatares de la competencia partidaria. En un momento dado, ni César Jaroslavsky ni Jorge Matzkin lograron ser incluidos en las listas electorales de sus respectivas provincias a la hora de renovar sus mandatos.

2. Los partidos políticos y la distribución de incentivos colectivos

El otro tipo de incentivos que distribuyen los partidos políticos es el de identidad. Todos los partidos reconocen, por lo menos en sus orígenes, ciertos principios de solidaridad a partir de los cuales sus integrantes se agrupan en vista de la persecución de fines colectivos. No es nuestra intención detallar aquí los principio de solidaridad que dieron origen a los dos grandes partidos argentinos, la UCR y el PJ, sellando sus respectivas identidades. Lo cierto es que éstas conservan su vigor y no es dable pensar que un peronista se pase al radicalismo o viceversa. Los disidentes podrían, sin embargo, crear una nueva organización. Sin embargo, sus posibilidades de competir son débiles dado que la estructura de oportunidades está concentrada en la UCR y el PJ, los dos únicos partidos de alcance nacional. En consecuencia, la tendencia a la polarización en las elecciones presidenciales y el formato básicamente bipartidista del sistema de partidos que centra la competencia alrededor de dos familias, radicales y peronistas o, en la actualidad, alianza y peronistas, tienen un efecto central: instalar la dialéctica gobierno-oposición de naturaleza partidaria que opera como dispositivo regulador del nivel de indisciplina de los legisladores. Por esta razón, y a diferencia, por ejemplo, de lo que sucede en Brasil, los disidentes tienen menos incentivos para amenazar con medidas extremas tales como romper con el partido, formar otro bloque en la cámara o pasarse a las filas opositoras. En todo caso, el PJ ha sido más tolerante con cierto tipo de maniobras que implicaron escisiones del partido en el nivel distrital a sabiendas que los disidentes darían luego marcha atrás y volverían a la organización madre. Este comportamiento ha sido visto como una estrategia válida para dirimir conflictos internos47 .

La peculiar dialéctica gobierno-oposición que instala el sistema de partidos argentino contribuye también a que el partido de oposición, cuyo liderazgo suele ser más vulnerable por contar con menos recursos, logre mantener la disciplina. El incentivo se encuentra, justamente, en ocupar el espacio de la oposción. Este sólo hecho puede actuar como mecanismo disciplinador como sucedió con los tres bloques en los que se dividió en su momento el PJ estando en la oposición bajo el gobierno de Alfonsín48 . En el momento de las votaciones, todos los bloques votaron juntos. En tanto se piense como alternativa de gobierno, el partido de oposición debe exhibir escasas fisuras ante las iniciativas gubernamentales. Estar en la oposición facilita las cosas dado que, a diferencia del partido de gobierno, la oposición puede elegir cuando actuar. En este sentido es preciso tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede en buena parte de los regímenes parlamentarios donde la oposición ocupa sobre todo un espacio simbólico, en un régimen presidencial puede participar en el proceso de toma de decisiones cuando el gobierno no cuenta con mayoría absoluta. Tanto puede estar en condiciones de vetar las propuestas del gobierno, como bloquear su tratamiento o participar en su elaboración.

Cuando el partido de oposición controla una de las cámaras, como sucedió bajo el gobierno de Alfonsín, su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuye a cohesionar al partido gobernante. En cambio, cuando el poder de la oposición es menor, como sucedió entre 1989 y 1995, y sólo puede en ocasiones apelar al quorum - no prestar número para que se inicien las sesiones -, abre en las filas del partido gobernante un espacio para plantear las diferencias. Estas diferencias en el poder relativo de la oposición puede ser una de las posibles razones que expliquen el distinto nivel de disciplina que exhibieron la UCR y el PJ bajo sus respectivos gobiernos49 .

Por último, cabe mencionar otro efecto de la dialéctica gobierno-oposición, vinculado esta vez con la creación de reglas informales. Una de ellas se refiere al tema del control de la agenda parlamentaria50 . Cuando en la primera parte de nuestro trabajo tratamos el papel asignado al presidente, señalamos, entre otras cosas, que se esperaba que fijara las prioridades en materia de políticas públicas. Sin embargo, esta aspiración no fue acompañada de reglas para hacerla más efectiva, tales como otorgar prioridad a las iniciativas legislativas del Ejecutivo o limitar el tiempo de su tratamiento. Tampoco pareció necesario introducirlas cuando se reformó la Constitución en 1994 a diferencia de lo que se observa, por ejemplo, en las constituciones de Chile y Brasil. Sigue vigente el mecanismo habitual por el cual el control de la agenda está en manos de la Comisión de Labor Parlamentaria de cada una de las cámaras, integrada por los jefes de bloque de los distintos partidos. Este procedimiento otorga al Congreso amplias facultades para decidir el orden de los temas a tratar. Sin embargo, la Comisión sigue una regla informal, aceptada tanto por el partido de gobierno como por la oposición, de otorgar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo51 . El reconocimiento de esto que podríamos llamar prerrogativas del partido de gobierno, encuentra sustento, a nuestro juicio, en la mecánica de competencia bipartidista. Dado que en el horizonte de la oposición se encuentra la posibilidad de alcanzar la presidencia, la aceptación de esta regla descansa en la confianza de que seguirá siendo acatada en el futuro.

Esta misma regla opera también cuando se procede a integrar las comisiones y sus autoridades. El criterio de asignación adoptado es el de la proporcionalidad, esto es, las comisiones se conforman de acuerdo con el número de legisladores que posee cada bloque político en las Cámaras. Esta regla se diferencia de la mayoritaria, utilizada en Estados Unidos, que asegura el control de todas las comisiones al partido con el mayor número de legisladores en la Cámara. En el caso argentino, es parte de la práctica que el partido de gobierno, aún cuando no cuente con mayoría en la Cámara, como sucedió con la UCR en el Senado en el período 1983-1989, tenga reservada la presidencia de las comisiones más importantes, en particular, Presupuesto y Hacienda, Relaciones Exteriores, Asuntos Constitucionales y Legislación General. Esta modalidad combina, entonces, la regla de la proporcionalidad con la regla informal que reconoce prerrogativas al partido de gobierno.

 
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