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Biblioteca: "Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina*
Por Ana María Mustapic, investigadora del CONICET y profesora de la Universidad Torcuato Di Tella INDICE
II. LA PRODUCCION DE LA DISCIPLINA

La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos para lograr que sus miembros voten del mismo modo en el parlamento. Como lo indicamos en nuestra introducción, la manera usual con que se aborda esta cuestión es a través del análisis de las votaciones nominales en el Congreso. Tomando este indicador para la Cámara de Diputados en el período 1989-1991, Mark Jones concluye que los partidos políticos argentinos exhiben un alto nivel de disciplina28. Sus números son los siguientes. En cuanto a disciplina relativa, esto es, el porcentaje de legisladores del partido que votan con la mayoría del partido, las cifras son 97% para el PJ y 100% para la UCR. En lo que respecta a disciplina absoluta, es decir, porcentaje de legisladores del partido que están presentes en la sesión y que votan con la mayoría del partido, los números descienden al 73%, tanto para la UCR como para el PJ29 . Los datos presentados por Jones referidos a disciplina relativa, son contundentes. Entiendo, sin embargo, que no son conclusivos. Una de las razones es que el número de votaciones nominales es bajo; al margen de las que son constitucionalmente obligatorias, se utiliza sólo en forma excepcional. La segunda razón es que al ser tan poco frecuente su uso pero fácil su instrumentación - sólo se requiere el apoyo de un quinto de los legisladores presentes para solicitar una votación nominal -, se trata más bien de un mecanismo utilizado para dejar constancia pública de las posiciones de los bloques partidarios y no uno que fuerce a los legisladores a definirse frente al liderazgo de su partido30 . Por esta razón, las votaciones nominales tenderán a arrojar un alto nivel de disciplina. Finalmente, al colocarse al final de un proceso de negociación y deliberación, la votación nominal no registra la existencia previa de posiciones diferentes entre el presidente y los legisladores. En cambio, su presencia sí es registrada por otras reglas del proceso legislativo, más sensibles para captar el proceso de producción de la disciplina partidaria.

Podemos mencionar varios arreglos institucionales que dan cuenta de las dificultades para lograr el comportamiento cohesionado de los legisladores en torno de las iniciativas presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las iniciativas legislativas del Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladores de prestar quórum para iniciar las deliberaciones. Sin embargo, cuando los presidentes no cuentan con mayoría absoluta en el Congreso, como sucedió bajo los gobiernos de Alfonsín y Menem, es una tarea compleja precisar en qué circunstancias se trata de acciones deliberadas en las que intervienen legisladores del partido de gobierno o responden a estrategias de la oposición. Tan sólo a título ilustrativo podemos señalar que entre 1983 y 1995 fracasaron el 26,48% de las sesiones previstas en la Cámara de Diputados. Desagregadas por presidencia, fracasaron 65 sesiones bajo el gobierno de Alfonsín y 131, el doble, bajo Menem31 . En este punto nos limitaremos tan sólo a señalar que en los casos en que el partido de gobierno se ve obligado a buscar apoyo entre los legisladores de otros partidos, es muy probable que los propios legisladores del partido gobernante encuentran un espacio para ejercer, a su vez, presión y dar curso a sus propias preferencias e intereses.

Otra indicador, si bien débil, es el dictamen de comisión. El proceso legislativo en el Congreso argentino, al igual que en Estados Unidos, está organizado en forma descentralizada, a través de comisiones permanentes. El trayecto rutinario de los proyectos de ley una vez presentados en la secretaría de las Cámaras se inicia con su giro a una o más comisiones. Una vez tratado el proyecto en comisión, ésta se expide a través de dictámenes. Es posible considerar como muestras de indisciplina los casos en que los miembros de la comisión pertenecientes a un mismo partido firman dictámenes distintos o expresan su disidencia respecto del dictamen de mayoría. La información con la que contamos es la siguiente. De los 588 dictámenes de comisión a iniciativas del Ejecutivo durante el gobierno de Alfonsín, sólo en 5 (0.85%) ocasiones legisladores de su partido se apartaron del voto mayoritario. El PJ lo hizo en 7 (1.19%) oportunidades. Bajo la presidencia de Menem, sobre 709 dictámenes, el PJ se apartó 34 (4.79%) veces y la UCR en 15 (2.11%). Si bien la votación en las comisiones es, como señalamos un indicador débil ya que nuestra información sólo recoge los dictámenes de leyes aprobadas - por lo tanto, las muestras de indisciplina no afectaron la sanción de la ley- en términos comparativos tiene alguna utilidad. Ofrece un primer indicio de la mayor cohesión de la UCR como partido de gobierno. El análisis más detallado de los vetos presidenciales proporciona, en cambio, un indicador más preciso ya que este instrumento es, en sí mismo, evidencia de algún tipo de desacuerdo entre Ejecutivo y Legislativo en el que necesariamente está involucrado el partido de gobierno. Lo mismo sucede con las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. De estos temas nos ocupamos a continuación.

1. Los vetos presidenciales

El presidente argentino dispone de dos tipos de veto, total y parcial. Respecto del veto parcial, cabe señalar que la Constitución de 1853 no incluía su promulgación parcial. Esta, sin embargo, fue consagrada por la práctica para ser finalmente constitucionalizada con la reforma de 199432 . Un primer aspecto a destacar en cuanto al veto son las importantes diferencias que se observan entre el gobierno de Alfonsín y el gobierno de Menem . El presidente Alfonsín vetó 48 leyes (el 7,59% del total); Menem lo hizo en 109 (12%) oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias entre presidente y Congreso bajo el gobierno de Menem33. Si se distinguen ahora las leyes vetadas por iniciativa, el cuadro que se obtiene es el siguiente:

Cuadro No 1
Vetos presidenciales
Iniciativa Alfonsín Menem
Poder Ejecutivo 1 (2%) 30 (27,5%)
Poder Legislativo 48 (98%) 79 (72,5%)
Total vetos 49 (100%) 109 (100%)

El dato más sugestivo de este cuadro es el mayor número de vetos a iniciativas del propio Ejecutivo que se registra bajo el gobierno de Menem. Comparativamente, está indicando que han sido mayores las desinteligencias entre el Presidente y las posiciones adoptadas por su partido en el Congreso. Veamos con un poco más de detenimiento esta cuestión.

Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La utilización del veto parcial significa, básicamente, que el Ejecutivo, por las razones que fuere, no logró llevar a buen puerto el proceso de negociación en el Congreso. En el caso de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las políticas de reforma estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas, servicios eléctricos, petróleo (YPF), el sistema de jubilaciones, etc. En algunos aspectos vinculados con los proyectos de ley en cuestión, los legisladores decidieron actuar en forma autónoma y el presidente, a su vez, por intermedio del veto parcial, decidió desautorizar parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir al veto parcial le proporciona así al Ejecutivo un mecanismo para preservar, aunque mermado por la intervención del Congreso, su poder de iniciativa. El presidente Menem se vio forzado a utilizar con más frecuencia esta atribución que el presidente Alfonsín.

Las mayores dificultades para lograr la cohesión en el seno del partido de gobierno durante la presidencia de Menem se corroboran también a propósito de las iniciativas de los legisladores que fueron vetadas. En el cuadro que adjuntamos presentamos las iniciativas de los legisladores distinguiendo entre los proyectos presentados por legisladores de la oposición, por legisladores del partido de gobierno y, finalmente, proyectos conjuntos en los que tomaron parte legisladores del oficialismo34 .

Cuadro No 2
Porcentaje de vetos a iniciativas del Poder Legislativo, por partido político
Iniciativa Alfonsín Menem
Sólo partidos de oposición 27 (PJ,Otr. 60% ) 25 (UCR, Otr., 35%)
Solo partido de gobierno 10 (UCR, 22%) 22 (PJ, 31%)
Partido de gobierno y otros 8 (UCR y Otr., 18%) 25 (PJ y Otr.,35%)

La lectura del cuadro No.2 pone en evidencia que el presidente Alfonsín utilizó el mayor porcentaje de vetos, el 60%, como mecanismo de control a las iniciativas de la oposición. El presidente Menem, por su parte, destinó una proporción bastante pareja de vetos tanto a las iniciativas de la oposición, 35%, como a los de su partido, 31%. Es más, vetó en mayor proporción leyes en las que estuvo involucrado el PJ. En efecto, si al 31% de vetos a las iniciativas del PJ sumamos el 35% de iniciativas de legisladores del PJ con otros partidos, la cifra llega al 66% contra el 40% (22% más 18%) de Alfonsín. En consecuencia, su veto se dirigió fundamentalmente a controlar iniciativas en las que participaron legisladores de su propio partido.

2.- Insistencias

El número de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que los legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En este sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir una mayoría especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas cámaras35 . Por consiguiente, plantea el desafío de franquear dos barreras: la del número y la disciplina partidaria. No sorprende, entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran sólo 12 insistencias36 . Bajo el gobierno de Alfonsín el Congreso insistió en una sola ocasión. En cambio, durante la primera presidencia de Menem, el Congreso votó 11 insistencias, cuatro de ellas a iniciativas del Poder Ejecutivo. Nuevamente observamos aquí las mayores diferencias que se plantearon entre el presidente Menem y su partido en el Congreso. La insistencia puede ser vista como el desafío más explícito que los legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin embargo, no ha sido este el caso como lo veremos más adelante cuando tratemos el papel del Congreso.

3. Decretos de necesidad y urgencia

Al igual que la promulgación del veto parcial, los decretos de necesidad y urgencia no estaban incluidos en la Constitución de 1853. En el pasado sólo excepcionalmente se recurrió a ellos. Comenzaron a adoptarse con mayor frecuencia bajo el gobierno de Alfonsín pero fue sobre todo el presidente Menem quien abrumadoramente hizo uso de ellos.

Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutivo a través de las cuales se toman decisiones que habitualmente sólo podrían adoptarse por medio de una ley sancionada por el Congreso. La Constitución de 1853 no las autorizaba ya que las únicas medidas de carácter excepcional que reconocía, como ya señalamos, el estado de sitio y la intervención federal, fueron pensadas para hacer frente a la principal amenaza visible en esos momentos: la resistencia de los poderes provinciales. De todos modos, de plantearse situaciones graves que la Constitución no hubiera contemplado, es de presumir que sólo excepcionalmente los presidentes estarían dispuestos a recurrir a mecanismos de dudosa constitucionalidad.

Resulta verosímil suponer - teniendo en cuenta la agitada historia política Argentina- que se dieran situaciones excepcionales en 25 ocasiones a lo largo de 130 años. Este es el número de decretos de necesidad y urgencia que, para el período 1853-1983, Ferreira Rubio y Matteo Goretti contabilizan en su trabajo37 . Los 10 decretos de necesidad y urgencia firmados por el presidente Alfonsín entre 1983 y diciembre de 1989 podrían responder, pero con reservas, al contexto de grave emergencia. Entre tanto, los 166 decretos de necesidad y urgencia reconocidos por el presidente Menem ponen también de manifiesto la opción por una estrategia autocrática de gobierno38 . Para ello, contó con el aval de la Corte Suprema -oportunamente ampliada a través de procedimientos antireglamentarios- que en un fallo adoptado en 1990, cuando los decretos de necesidad y urgencia no estaban aún constitucionalizados, expuso su doctrina al respecto: los decretos de necesidad y urgencia son válidos en la medida en que se dicten frente a situaciones de extrema gravedad que pongan en peligro la continuidad del Estado o signifiquen la disgregación social39 . Un enunciado tan poco preciso respecto de quién decide la validez de los decretos abre sin dudas las puertas a la discrecionalidad del Ejecutivo.

Las ventajas estratégicas de los decretos de necesidad y urgencia son evidentes. El presidente dicta un decreto y en caso que los legisladores reaccionen con una ley derogándolo, el presidente puede vetar dicha decisión40 . Le basta contar, por ejemplo, con 1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. La pregunta que de inmediato se plantea es, ¿por qué razón, siendo el PJ casi mayoritario en el Congreso, el presidente recurrió con tanta frecuencia a los decretos?. Una primera respuesta alude a la expectativa de enfrentar la resistencia de sus propios legisladores si las políticas impulsadas por los decretos fueran sometidas al trámite legislativo de rutina. Empero, entre tantos decretos hubo muchos como, por ejemplo, la transmisión de partidos de fútbol por televisión o la donación de cemento asfáltico a Bolivia, que no deberían haber generado grandes conflictos. Estas evidencias proporcionan otra parte de la respuesta y se refiere al estilo de gestión de gobierno de corte autocrático al que aludimos más arriba.

A diferencia del veto parcial donde el presidente actúa luego de la intervención del Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia evaden claramente su participación. Los costos para formar una coalición parlamentaria que revise la decisión presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los 2/3 que requiere la insistencia. Además, en numerosas circunstancias, los decretos crean situaciones irreversibles frente a las cuales los legisladores nada pueden hacer. El presidente está, así, en condiciones de gobernar descansando en la conducta disciplinada de tan sólo una minoría partidaria. El recurso a los decretos de necesidad y urgencia revela, entonces, que el liderazgo del presidente sobre el partido es débil, en particular, cuando se trata de innovar en las políticas como lo hizo Menem. A su vez, es suficientemente fuerte como para impedir la formación de una coalición opositora.

Los dispositivos hasta aquí examinados, vetos, insistencias y, en particular, los decretos de necesidad y urgencia, dan cuenta del potencial de indisciplina que albergan los partidos políticos. En términos comparativos, observamos que ese potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. La pregunta que se plantea es porqué, a pesar de ello, los presidentes han sido más o menos exitosos en llevar adelante sus políticas. Por ejemplo, durante el gobierno de Alfonsín, leyes tan conflictivas como la ley de Obediencia Debida y la ley de Punto Final, que revisaban parte de la política sobre derechos humanos, fueron sancionadas aún frente a las resistencias ofrecidas por la propia UCR. Asimismo, buena parte de las políticas de reforma del estado impulsadas por Menem, a pesar del viraje que implicaron respecto de la tradición ideológica peronista, también fueron aprobadas. En otros términos, nos estamos preguntando porqué la indisciplina no fue mayor. Intentaremos responder a esta pregunta recurriendo a Angelo Panebianco y su referencia a la capacidad de los partidos políticos de distribuir incentivos, tanto selectivos como de identidad41 .

 
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