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Biblioteca: Dinero y Política en América Latina: Una Visión Comparada
Por Daniel Zovatto G.
Senior Executive de International IDEA y Director del Observatorio Electoral Latinoamericano
INDICE

III. LOS SISTEMAS DE FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LAS CAMPAÑAS ELECTORALES

A. Financiamiento público, privado o mixto

Todo sistema de financiación debe escoger entre tres escenarios principales: (i) sólo financiación pública; (ii) únicamente financiación privada; o (iii) un sistema mixto, resultado de la combinación de las dos primeras opciones28.

En América Latina en forma similar a muchos regímenes políticos de la Europa continental, se optó por el financiamiento público como una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses particulares y poderes fácticos en el desempeño de las funciones partidarias. Así, el objetivo que se persigue con ello es, por un lado, lograr condiciones más equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores políticos, al mismo tiempo que una mayor transparencia en materia de financiación, orientada a mitigar los altos niveles de corrupción política generados por la búsqueda insaciable de fondos que le permita a los grupos partidarios solventar los gastos electorales y su funcionamiento ordinario29.

Otra razón importante para la introducción del financiamiento público en América Latina, similar a Europa continental, ha sido la convicción de que los partidos políticos juegan un papel transcendental en los sistemas democráticos representativos, por lo que el Estado debe asegurar que ellos dispongan del apoyo y los recursos necesarios para su funcionamiento ordinario y/o electoral, y para su institucionalización y fortalecimiento democrático.

CUADRO 1
Introducción de la regulación del financiamiento público de los partidos políticos y/o las campañas electorales en América Latina País
País Año
Uruguay 1928
Costa Rica 1949
Argentina 1961
Venezuela Incorporada en 1973 y eliminada en 1999
Nicaragua 1974
México 1977
Ecuador 1978
Bolivia 1979
Honduras 1981
Introducción de la regulación del financiamiento público de los partidos políticos y/o las campañas electorales en América Latina
País Año
El Salvador 1983
Guatemala 1985
Colombia 1985
Chile 1988(sólo indirecto)
Paraguay 1990
Perú 1991(sólo indirecto)
Brasil 1995
Panamá 1997
Rep. Dominicana 1997

El reconocimiento anterior coincide, además, con la naturaleza jurídica que los partidos políticos tienen hoy en la mayoría de las legislaciones de la región. En efecto, en América Latina la doctrina mayoritaria se inclina en favor de la tesis que ve a los partidos políticos como asociaciones privadas pero que cumplen funciones públicas o de interés general, debiendo por tanto ser sujetos pasivos de financiación pública30.

No obstante todo lo anterior, vale la pena tomar consciencia sobre el riesgo que se corre al sustentar el sistema de financiación en grandes aportes públicos, cual es la estatización, burocratización y osificación de los partidos (es decir la dependencia económica crónica de parte de éstos de los recursos estatales y la consiguiente pérdida de contacto con la sociedad), lo cual repercute en una merma de su libertad, en su acomodo al status quo y en su alejamiento de la cambiante realidad social31. Otro tipo de riesgos que podrían ser generados por un financiamiento estatal excesivo, es que la dependencia casi exclusiva de los fondos públicos provoque el alejamiento del aparato central del partido de sus bases y reduzca la necesidad de los partidos de tener que acrecentar el volumen de membresías partidistas32.

Si bien se han señalado algunos de los efectos negativos que podría generar un sistema basado fundamentalmente en fondos públicos, es preciso agregar que un sistema basado exclusivamente en el financiamiento privado tiene también sus riesgos, entre ellos, permitir la influencia desmesurada de determinados individuos o corporaciones (legales o ilegales) sobre los partidos y los poderes públicos, frente a la desesperación de las agrupaciones partidarias y los candidatos por la obtención de recursos económicos sin importar muchas veces el carácter de las fuentes. Esta tendencia negativa se fortifica debido a que las pequeñas y regulares cotizaciones de la membresía partidista desempeñan hoy en día un papel menor en el financiamiento de los partidos políticos latinoamericanos. De todas maneras, cabe apuntar en favor del financiamiento privado que el provenir los recursos en su mayoría directamente de los ciudadanos debería ser visto, en principio, como una prueba del sano enraizamiento de los partidos en la sociedad dentro de la cual éstos operan, siempre y cuando existan topes a las contribuciones individuales, mecanismos de control efectivos y otras serie de garantías para evitar el abuso y la desigualdad excesiva. Además, como lo señala Michael Pinto Duschinski, la necesidad de recolectar dinero puede tener efectos colaterales positivos pues ésta constituye un poderoso incentivo para reclutar nuevos miembros. Asimismo, las actividades de búsqueda de fondos tienen el efecto de crear redes de simpatizantes que, en tiempos de campaña, estarán mejor preparados para cumplir tareas políticas33.

1. La fórmula predominante en América Latina: el sistema de financiamiento mixto

El análisis comparado de la legislación electoral de los países latinoamericanos muestra que la totalidad de sus ordenamientos electorales regulan el tema del financiamiento de los partidos, si bien en términos, modalidades y grados de intensidad variados. Así, mientras algunos ordenamientos cuentan con normas detalladas en materia de financiamiento (Brasil, Ecuador y México), otros países en cambio se caracterizan por contar con regulaciones generales y escasas (Chile, Perú y Uruguay).

En relación con el sistema de financiamiento, la totalidad de los países estudiados, menos uno, Venezuela, cuentan con sistemas mixtos donde convergen fondos de carácter público y privado, aunque existen diferencias importantes con referencia al tipo de financiación predominante. Si bien en algunos casos prevalecen los fondos públicos sobre los privados (México por ejemplo), en otros países predomina el financiamiento de tipo privado (Chile y Perú, países que cuentan únicamente con financiamiento público indirecto).

Un análisis de las últimas reformas electorales (aprobadas o en proceso) evidencia que no existe una tendencia clara en favor o en contra del financiamiento público. Así, por ejemplo, la última reforma mexicana de 1996 si bien mantuvo el sistema de financiación mixto hizo pivotar el mismo fuertemente sobre lo público (la regulación ha establecido una proporción de 90% público y 10% privado para la totalidad de los partidos, no obstante, dichas fuerzas pueden recibir contribuciones de sus miembros activos, o adicionar a los recursos privados, fondos provenientes de recolectas u otras actividades sin contar con límites claramente establecidos)34. En esta misma dirección pareciera marchar Colombia, país que agobiado por los últimos escándalos de narco-financiamiento quiere dar un paso más adelante que México, estableciendo que la totalidad de la financiación de las campañas presidenciales y las del Congreso queden a cargo exclusivamente del Estado35. En sentido contrario marcha Venezuela, donde a raíz de la Constitución Bolivariana de 1999 se ha prohibido todo tipo de financiamiento público, tanto directo como indirecto. En este mismo sentido Chile y Perú cuentan únicamente con un financiamiento público muy reducido y sólo de tipo indirecto.

Resumiendo, existe un creciente debate regional acerca de la prevalencia del financiamiento público sobre el privado y viceversa como un intento por garantizar una mayor transparencia en cuanto al origen y el destino de los fondos partidarios, así como para reducir la probabilidad de que los partidos políticos recurran al financiamiento irregular para el desarrollo de sus actividades ordinarias y de campaña. Sin embargo, los escándalos de corrupción y la consiguiente pérdida de credibilidad de los partidos políticos han generado en la ciudadanía cierta animadversión en relación con la idea de destinar mayores fondos públicos a las agrupaciones partidarias, dado que por una parte existen dudas respecto al uso adecuado de los recursos y, por la otra, a que la población demanda una pronta y mayor atención a las prioridades de tipo socioeconómico.

2. ¿Cuánto de fondos públicos y cuánto de privados?

En nuestra opinión, toda legislación debe buscar un sano balance en materia de financiamiento dirigido a evitar, por un lado, la excesiva dependencia de los partidos respecto del Estado y por tanto su consiguiente osificación y alejamiento de la sociedad y, por el otro lado, a impedir la influencia excesiva de sujetos o corporaciones sobre los partidos o candidatos a los que apoyan, así como el fenómeno del financiamiento ilegal y del narco-financiamiento.

Aunque no existe un sistema de financiación ideal -pues cada sistema debe responder a las particularidades del ordenamiento político de cada Estado, a su sistema electoral, a la realidad política partidaria, y al nivel de su cultura política- nos pronunciamos a favor de la tendencia hoy mayoritaria en América Latina de mantener un sistema de financiamiento mixto debiendo cada país, en función de su situación particular, determinar el porcentaje de la fórmula dinero público/privado. El financiamiento público, obviamente no exclusivo, si bien no es un remedio mágico para todos los males, correctamente empleado ha probado ser, en ciertos países, un instrumento positivo para lograr que los partidos abandonen ó reduzcan la práctica oficiosa de las comisiones y hacerlos menos dependientes de personeros corruptos. Pero creemos, asimismo, como bien sugiere Humberto Njaim, que para compensar los efectos burocratizadores del financiamiento público valdría la pena establecer algún sistema de "matching", en virtud del cual un porcentaje de la ayuda esté condicionada a que las fuerzas políticas recauden recursos por su propio esfuerzo, prefiriendo obviamente aquellos fondos que sean el resultado de numerosas y pequeñas contribuciones en lugar de pocas y grandes sumas de dinero llegando, incluso, con el fin de desalentar estas últimas, a descartar la posibilidad del "matching" en los casos de aportes económicos elevados36.

También nos parece necesario establecer criterios claros que ajusten el monto global del financiamiento público a las realidades económico-financieras de los países como se hace en Costa Rica, donde se señalan parámetros tales como el comportamiento general de la economía, el crecimiento de la producción y la situación de las finanzas públicas. De lo contrario en épocas de estrechez podría suscitarse el descontento de la ciudadanía al evidenciar que las subvenciones a los partidos no sufren los ajustes correspondientes a los del resto de la colectividad. Es recomendable también que el compromiso de financiamiento público se cumpla seriamente por el Estado en los términos establecidos, entre otras cosas, para que no se dé a los partidos excusas para no cumplir con las normas de financiamiento.

B. Los esquemas de financiamiento público en América Latina: directo, indirecto y mixto

El financiamiento estatal a los partidos políticos suele otorgarse mediante tres modalidades principales:

  • Financiamiento público directo: mediante la entrega de dinero, bonos o préstamos;
  • Financiamiento indirecto: a través de facilidades en cuanto a servicios, infraestructura, exoneraciones, acceso a los medios de comunicación, etc.; y
  • Financiamiento Mixto: el cual contempla los dos tipos de apoyo mencionados.

En América Latina existen dos categorías principales de países en relación con el tipo de financiamiento público. En primer lugar, la gran mayoría de países estudiados (15) disponen de un sistema de financiamiento público mixto (directo e indirecto): Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Uruguay. En segundo lugar, solo dos países (Chile, Perú) cuentan únicamente con financiamiento público indirecto. En tercer lugar se encuentra Venezuela, país que como ya hemos visto, no cuenta con financiamiento público directo ni indirecto. Dentro de los países estudiados, no se encuentran esquemas basados exclusivamente en el financiamiento público directo.

CUADRO 2
Países con financiamiento público
País Financiamiento público directo Financiamiento público indirecto
Argentina x x
Bolivia x x
Brasil x x
Colombia x x
Costa Rica x x
Chile x x
Ecuador x x
El Salvador x x
Guatemala x x
Honduras x x
México x x
Nicaragua x x
Panamá x x
Paraguay x x
Perú - x
República Dominicana x x
Uruguay x x
Venezuela - -

1. El Financiamiento Público Directo

El financiamiento público directo tiene tres usos principales:

  • La subvención de los gastos de la campaña electoral;
  • La operación permanente de los partidos políticos; y
  • La investigación y fortalecimiento institucional.

La tendencia mayoritaria presente en las últimas reformas y/o proyectos de reforma hoy en discusión se dirige al financiamiento tanto de los gastos de las campañas electorales así como de los gastos ordinarios de funcionamiento de los partidos políticos. Dentro de los 15 países que poseen financiamiento público directo, 11 de ellos contemplan el uso de los fondos públicos directos tanto con fines electorales como de operación permanente de los partidos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay y República Dominicana). Los 4 Estados restantes limitan el uso del financiamiento público directo únicamente para la campaña electoral (Costa Rica37 , Honduras, Nicaragua y Uruguay). Ningún país de la región prevé el uso de fondos públicos para financiar las actividades ordinarias de los partidos políticos.

CUADRO 3
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
País Electoral y partidario Solo electoral Solo partidario Capacitación/Investigación
Argentina x     x
Bolivia x     x
Brasil x     x
Colombia x     x
Costa Rica   x    
Chile - - - -
Ecuador x      
El Salvador x     x
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
País Electoral y partidario Solo electoral Solo partidario Capacitación/Investigación
Guatemala x      
Honduras   x    
México x     x
Nicaragua   x    
Panamá x     x
Paraguay x      
Perú - - - -
República Dominicana x      
Uruguay   x    
Venezuela - - - -

Otra tendencia importante en la región, la cual vemos como muy positiva, es hacia la introducción del financiamiento público para la investigación, el desarrollo institucional de las agrupaciones partidarias y la realización de campañas de educación cívica y de labores de formación y capacitación de cuadros. Tal es el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, El Salvador, México y Panamá. El establecimiento de esta modalidad es trascendental para el fortalecimiento democrático de los partidos y para asegurar el funcionamiento permanente de los mismos, a través de incentivos que les permitan trascender las características de meras maquinarias electorales.

  1. Las condiciones de elegibilidad

En algunos países la legislación establece una barrera legal, es decir, se fija un umbral mínimo porcentual de votos sobre el total emitido o bien, un mínimo de representantes parlamentarios, para que un partido tenga derecho a recibir financiamiento público. Doce de los 15 países cuya legislación prevé el financiamiento público directo para los partidos (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, República Dominicana y Uruguay) cuentan con algún tipo de barrera legal.

CUADRO 4
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
País Barrera legal Criterio de asignación
Argentina Partidos reconocidos que hayan participado en la última elección de diputados nacionales. Por fuerza electoral
Bolivia Partidos que hayan obtenido un mínimo del 3% del total de votos válidos a nivel nacional en la elección general precedente (o municipal según corresponda). Por fuerza electoral
Brasil Proporcional al número de votos obtenidos en la última elección en última elección para la Cámara de Diputados. Por fuerza electoral
Colombia 5% del total de votos válidos. Para la reposición de los gastos de las elecciones parlamentarias, los partidos deben alcanzar por lo menos un tercio de los votos obtenidos por la lista que obtenga escaño con el menor de los residuos 38. Por fuerza electoral
Costa Rica Partidos que obtengan al menos 4% de los sufragios válidos a escala nacional o partidos inscritos a escala provincial que obtengan como mínimo ese porcentaje en la respectiva provincia o elijan por lo menos un diputado. Por fuerza electoral
Chile - -
Ecuador Partidos que hayan recibido al menos el cociente del 0.04 de los votos en elecciones pluripersonales. Mixto (por fuerza electoral / Por igual)
El Salvador - Por fuerza electoral
Actividades Objeto De Financiamiento Público Directo
País Electoral y partidario Solo electoral
Guatemala Partidos que obtengan al menos el 4% del total de votos válidos emitidos en las elecciones generales. Por fuerza electoral
Honduras - Por fuerza electoral
México 2% del total de votos válidos emitidos. Mixto (Por fuerza electoral/Por igual)
Nicaragua 4% del total de votos válidos emitidos. Por fuerza electoral
Panamá 5% de los votos válidos de cualquiera de las 3 elecciones: Para Presidente, Legisladores y Corregidores 39. Mixto (Por fuerza electoral/ Por igual)
Paraguay   Mixto (Por fuerza electoral/ representación parlamentaria)
Perú - -
República Dominicana Sólo pueden recibir financiamiento aquellos a los que se les haya aprobado candidaturas independientes y los que hayan participado en las dos últimas elecciones generales. Mixto (Por fuerza electoral/ Por igual)
Uruguay Haber comparecido en las elecciones internas y primarias y alcanzado el número de votos superior a 500. (mínimo imprescindible para cubrir el cociente de representación). Por fuerza electoral
Venezuela - -

Aparte del grupo de países que disponen de algún tipo de barrera legal, existe una categoría de países (El Salvador, Honduras, Paraguay y Uruguay) en los que la única condición de elegibilidad para recibir el financiamiento público es que las fuerzas políticas que participan en los procesos electorales se encuentren debidamente organizadas y registradas, con total independencia del nivel de votación que hayan obtenido u obtengan.

Volviendo a los países que establecen algún tipo de barrera, 7 de ellos definen como condición para recibir el financiamiento estatal un porcentaje mínimo de votos que oscila en la mayoría de los casos entre un 2% y un 5% del total de votos válidos emitidos en las elecciones generales o en las legislativas (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá). En el caso de la República Dominicana, si bien no se determina como requisito haber obtenido representación parlamentaria o un porcentaje mínimo de votos, se establece haber participado en las dos últimas elecciones nacionales y que se les hayan aprobado candidaturas independientes.

  1. Los criterios de asignación

Los métodos de cálculo para la asignación del financiamiento público directo en América Latina son de cuatro tipos: 1) En primer lugar la fórmula que se rige por la fuerza electoral, es decir por el número de votos obtenidos por los partidos en las elecciones nacionales generales o en las elecciones presidenciales, parlamentarias o municipales. 2) En segundo lugar, la distribución de los fondos por partes iguales entre todos los partidos. 3) En tercer lugar una formula mixta que combina la distribución de los fondos por partes iguales entre todos los partidos y la fuerza electoral. 4) Por último una fórmula mixta en la que una parte del financiamiento se otorga de acuerdo a la fuerza electoral y la otra de acuerdo a la fuerza parlamentaria.

En América Latina predomina el criterio de distribución proporcional a la fuerza electoral de cada partido (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Uruguay); seguido por las fórmulas mixtas (Bolivia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay y la República Dominicana), donde un porcentaje se reparte por igual entre todos los partidos políticos y el otro se reparte proporcional a la fuerza electoral o donde una parte se distribuye de acuerdo a la fuerza electoral y la otra de acuerdo a la representación parlamentaria (Paraguay). De los países restantes, Chile y Perú no destinan, de manera directa, fondos públicos al financiamiento de las actividades electorales y en Venezuela, como ya vimos, está prohibido el financiamiento público.

La opción distributiva según la fuerza electoral por lo general tiende a ser considerada como una pauta de reparto más justa que aquella según la fuerza parlamentaria, ya que al no establecerse como requisito la obtención de escaños parlamentarios se permite a un mayor número de partidos acceder a la ayuda estatal. Sin embargo, si se exige (a priori o a posteriori) un porcentaje mínimo de votos, se altera su carácter comparativamente más justo o equitativo, ya que -al igual que en el caso de la distribución según la fuerza parlamentaria- se excluye del reparto a aquellos partidos de débil votación, y en algunos casos se limita la participación de nuevas agrupaciones partidarias. De los nueve países que cuentan con una modalidad de distribución por fuerza electoral, cinco establecen como límite para la obtención de la contribución estatal un mínimo de sufragios (Colombia, Costa Rica, Guatemala , Nicaragua y Uruguay).

  1. El momento del desembolso

El momento designado en cada país para otorgar el financiamiento público a los partidos, no sólo conduce a propiciar o restringir la participación electoral de ciertos partidos, sino además genera consecuencias de importancia en cuanto al grado de libertad o dependencia de los partidos frente al dinero40.

En efecto, si la entrega del subsidio se realiza una vez celebradas las elecciones, desfavorece a aquellos partidos de reciente creación, con menores recursos financieros o con menor capacidad crediticia. No obstante ello, el subsidio posterior, que adquiere más bien la calidad de un reembolso, puede tener efectos positivos en lo relativo al control de los gastos electorales. En cierta forma este último sistema contribuye a ejercer una mayor presión sobre las organizaciones políticas para que contabilicen en forma detallada y transparente sus ingresos de origen privado y sus costos reales propagandísticos. Además, sirve de incentivo para que los partidos adquieran la costumbre de llevar una contabilidad continua y detallada sobre los subsidios estatales y sobre los gastos que con estos fondos fueron cubiertos.

CUADRO 5
Momento del desembolso del aporte público directocon fines electorales
País Previo Posterior Previo y Posterior Otros Facilidades para nuevos partidos
Argentina x       x
Bolivia     x    
Brasil       x 41  
Colombia   x      
Costa Rica   x      
Chile - - - - -
Ecuador   x      
El Salvador     x    
Guatemala     x    
Honduras     x    
México       x 42 x
Nicaragua   x      
Momento del desembolso del aporte público directocon fines electorales
País Previo Posterior Previo y Posterior Otros Facilidades para nuevos partidos
Panamá     x    
Paraguay   x      
Perú - - - - -
República Dominicana x        
Uruguay   x      
Venezuela - - - - -

Un análisis comparado de la legislación electoral permite identificar diversos momentos de entrega de los fondos en la región. Un primer grupo de países (Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Uruguay) cuenta con un sistema de reposición posterior a la elección y, por ende, el cálculo se hace con base en los resultados electorales alcanzados en la elección inmediata anterior.

Una segunda categoría de países (Argentina y República Dominicana) cuentan con un sistema de subvención previa, la cual como su nombre lo indica se le entrega a los partidos antes de los comicios y se calcula con base en la votación anterior (o en las dos últimas elecciones generales en el caso dominicano). Aquí cuando no se prevé un sistema especial para incluir a los nuevos o pequeños partidos, lo que sí ocurre en algunos países (Argentina y México), se corre el riesgo de poner en situación de desventaja a aquellas fuerzas políticas que participan por vez primera.

Un tercer grupo de países (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá) distribuye una parte del total de los fondos previo a las elecciones y otra después de los comicios. En algunos casos, se establece la distribución fundamentalmente después de la elección, no obstante existe la posibilidad de que los partidos reciban un adelanto del total.

La cuarta categoría (Brasil y México) es aquella en la que se establecen modalidades ad hoc. Así por ejemplo, el Tesoro Nacional entrega mensualmente los duodécimos del fondo partidario a la cuenta al Banco de Brasil. En México, el Código Federal de las Instituciones y Procedimientos Electorales no contiene provisión expresa sobre la distribución mensual del financiamiento público directo para la campaña electoral, como sí lo hace en el caso del financiamiento de gastos ordinarios de operación. Por este motivo, el Instituto Federal Electoral decidió que los fondos para la campaña de las elecciones generales del 2 de julio del 2000 fueran distribuidos en seis pagos mensuales durante los primeros seis meses de dicho año43.

2. El Financiamiento Público Indirecto

Como hemos planteado anteriormente, el financiamiento público a los partidos políticos en la región no se reduce a los subsidios en dinero, bonos o créditos. Existen diversos tipos de apoyo indirecto y de beneficios en especie a los cuales tienen derecho dichas agrupaciones partidarias.

En casi la totalidad de los países de América Latina se contempla el financiamiento indirecto como un apoyo estatal complementario mediante servicios, infraestructura, incentivos y apoyo en especie para las actividades partidarias. Por el carácter propio de las campañas políticas actuales, basadas fundamentalmente en el manejo de la imagen de los candidatos y en la difusión de los mensajes políticos por todos los rincones del país, así como por la importancia cada vez mayor de la televisión como factor determinante en la vinculación y comunicación de los candidatos con las comunidades, el apoyo más importante a señalar dentro del financiamiento público indirecto es el acceso gratuito de los partidos políticos a los medios de comunicación estatales o privados. El tema de los medios de comunicación lo desarrollaremos más adelante, por cuanto la trascendencia que estos juegan en la contienda electoral amerita un análisis particular.

CUADRO 6
Momento del desembolso del aporte público directocon fines electorales
País Acceso gratuito a los mediosPúblicos y/o privados Exenciónde impuestos Incentivos para divulgación / distribución de publicaciones Uso de edificios públicos para actividades políticas Motivación al voto Transporte
Argentina x x     x  
Bolivia x x        
Brasil x x       x
Colombia x   x x   x
Costa Rica x x       x
Chile x x     -  
Ecuador - x        
El Salvador x     x   x
Guatemala x   x      
Honduras - x x x   x
México x x x x x  
Nicaragua x x        
Panamá x x x     x
Paraguay x x   x   x
Perú x x   x -  
República Dominicana x   x      
Uruguay x          
Venezuela         -  

El financiamiento público indirecto comprende además del acceso a los medios de comunicación, otros elementos fundamentales para el funcionamiento partidario y la contienda electoral, tales como:

  • Beneficios tributarios
  • Transporte
  • Apoyo para la divulgación (imprenta, tarifas postales preferenciales o exención de las mismas, etc.)
  • Subvenciones para grupos parlamentarios
  • Incentivos para la participación electoral
  • Otros (uso gratuito de inmuebles e infraestructura del Estado)

En América Latina, no existe un sólo patrón de financiamiento público indirecto. Una de las modalidades de apoyo estatal indirecto más importantes en la región son los beneficios tributarios asignados a los partidos políticos (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú). Dentro de ellos aparecen exoneraciones para la importación de vehículos, equipo para la campaña electoral o funcionamiento ordinario de los partidos; en otros se establecen exoneraciones a las asignaciones testamentarias, al patrimonio de los partidos o a las actividades económicas de dichas agrupaciones. En algunos países se prevén además, reducciones fiscales a las donaciones o aportes realizados a los partidos.

Existe también una tendencia al establecimiento de subvenciones para el transporte gratuito durante el proceso electoral. Este es el caso de Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador (aunque no existe una norma al respecto), Honduras, Panamá y Paraguay. En algunos países existe la posibilidad de los partidos de hacer uso gratuito de los inmuebles del Estado para reuniones, convenciones etc. (Argentina, Brasil, Ecuador y México). Otra tendencia, aunque menos común que las anteriores, es el apoyo a la divulgación partidaria, posibilitando el envío postal preferencial o gratuito de la correspondencia durante la campaña electoral, o específicamente para la correspondencia dirigida a los Organos Electorales (Colombia, Guatemala, Honduras, México y Panamá).

C. El Financiamiento Privado

Existen cinco modalidades principales de financiamiento privado: 1) membresías de los afiliados; 2) donaciones individuales; 3) donaciones de grupos de interés o instituciones económicas (empresas, corporaciones, asociaciones, sindicatos, unión de comerciantes); 4) créditos; y 5) actividades del partido que generan algún tipo de utilidad.

El término "contribución" puede referir a diferentes tipos de donación (o donante): 1) Una pequeña suma de dinero realizada por un individuo que apoya a determinado partido o candidato; y 2) Una donación más grande realizada por individuos; por una corporación; ó por un grupo de interés, lo cual podría abrir espacios para influir en la toma de decisiones ó tener un mayor acceso a los decisores, y obtener favores específicos, tales como contratos públicos, licencias u otros. Esta diversidad de modalidades e intencionalidades tras los aportes, plantea la necesidad de establecer la diferencia entre contribuciones que son reflejo de una simple "participación en la financiación de los partidos", de aquellas que persiguen la "compra de acceso o influencia"44. La introducción de límites y prohibiciones tiene como objetivo fundamental disminuir o eliminar éstas últimas.

1. Prohibiciones y límites a las contribuciones privadas

En América Latina, los niveles de corrupción ligados a la forma en que los partidos financian sus campañas electorales, así como los escándalos por la vinculación de las agrupaciones partidarias y candidatos con dinero proveniente de actividades ilícitas, particularmente del narcotráfico, han conducido en la región a la introducción de prohibiciones y límites a las contribuciones de carácter privado.

La mayor parte de los países de la región prevé dentro de sus legislaciones electorales algún tipo de prohibición a los aportes o contribuciones privadas a los partidos. De los 18 países estudiados, 14 de ellos contemplan prohibiciones diversas (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela). Únicamente Colombia, Panamá, Perú y Uruguay no presentan ningún tipo de prohibición.

Dentro de los 14 países con prohibiciones, se presentan varias tendencias. La mayoría de los países en cuestión (12) presentan prohibiciones a donaciones originarias de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros. Otra de las prohibiciones comunes (11 países) atañe a algún tipo de contribución no individual ya sea de corporaciones, asociaciones profesionales, sindicatos o grupos religiosos (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela).

Asimismo, 6 países prevén prohibiciones a las contribuciones anónimas exceptuando aquellas realizadas a través de colectas populares (Argentina, Bolivia, Honduras, México, Nicaragua y Venezuela). La incorporación de este tipo de prohibiciones es en parte resultado de la necesidad de responder a la presencia de fondos provenientes de actividades ilegales, fundamentalmente del narcotráfico, en la actividad político-partidaria de la región.

CUADRO 7
Momento del desembolso del aporte público directocon fines electorales
País Extranjeras Organizaciones políticas o sociales Personas jurídicas Contratistasdel Estado Anónimas
Argentina x x   x x
Bolivia x x     x
Brasil x x x x  
Colombia     x    
Costa Rica x   x    
Chile x        
Ecuador x     x  
El Salvador          
Guatemala          
Honduras x x   x x
México x x   x x
Nicaragua x x   x x
Panamá          
Paraguay x x x x  
Perú          
República Dominicana x x   x  
Uruguay          
Venezuela x x   x x

Paralelamente, y con el fin de evitar, por una parte, grandes desequilibrios o asimetrías entre las arcas de los partidos y de disminuir, por otra, la magnitud de las contribuciones "plutocráticas" y la consiguiente influencia de los "fat cats" o de instituciones y grupos de interés en las instituciones y políticas públicas, se evidencia en América Latina una tendencia hacia la introducción de límites y topes a las contribuciones privadas.

CUADRO 8
Momento del desembolso del aporte público directocon fines electorales
País Extranjeras Organizaciones políticas o sociales
Argentina x  
Bolivia x x
Brasil x x
Colombia   x
Costa Rica x x
Chile x x
Ecuador x  
El Salvador    
Guatemala x  
Honduras x  
México x x
Nicaragua x  
Panamá    
Paraguay x x
Perú    
República Dominicana x  
Uruguay    
Venezuela x  

Los límites por tipo de fuente u origen son muy comunes. Trece países establecen algún tipo de límite de este tipo (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela). La mayoría de los límites se orientan a poner un tope a las contribuciones individuales (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, México y Paraguay). Sin embargo, se prevén también, aunque en menor cantidad de países, límites a las contribuciones de personas jurídicas (Brasil, Colombia Costa Rica, Paraguay).

Otros países contemplan límites a los aportes de los electores o simpatizantes de los partidos y candidatos (Brasil y México). Finalmente, se prevén límites a los aportes provenientes de los candidatos a elección popular, como es el caso de Colombia donde ningún candidato podrá sobrepasar el límite establecido por el Consejo Nacional Electoral.

De igual forma, en algunos países como Chile y México se contemplan además determinados requisitos para efectuar donaciones específicas. En Chile por ejemplo se establece que las donaciones que superen un monto específico, deberán contar con una autorización judicial para poder efectuarse. En otros países, como es el caso de México, las contribuciones en dinero deberán realizarse mediante recibos foliados con los datos del donante, y las aportaciones en especie deberán efectuarse mediante un contrato de conformidad con las disposiciones legales.

2. Algunas dificultades para la implementación de los límites y prohibiciones a las contribuciones privadas

A pesar de sus beneficios, la introducción de límites puede generar efectos colaterales que es preciso conocer con el fin de reflexionar acerca de las posibles medidas preventivas:45

  • Las agrupaciones o individuos que poseen algún tipo de prohibición o límite para participar directamente en la financiación de los partidos, por lo general, tienden a buscar mecanismos para evadir esas barreras apoyando a los partidos y candidatos a través de algún tipo de financiación indirecta o de gastos independientes, los cuales son difíciles de detectar por los órganos de control o por los otros partidos.
  • Los límites conducen por lo general a generar mecanismos y prácticas contables "patológicamente creativas" que permiten hacer dichos límites menos eficaces.
  • Los límites dirigidos a disminuir la influencia de intereses específicos sobre las decisiones gubernamentales pueden conducir a incrementar la influencia de nuevos intereses a expensas de los otros, lo cual impide garantizar una mayor independencia de los poderes públicos en la definición e implementación de sus políticas.
CUADRO 9
Momento del desembolso del aporte público directocon fines electorales
País Límite al tamaño de las contribuciones Tope máximo permitido
Argentina    
Bolivia x 10% del presupuesto anual de la organización política (No se conoce presupuesto de los partidos oficialmente).
Brasil x Las donaciones y contribuciones de personas jurídicas tienen un límite del 2% de la facturación bruta del año anterior a la elección.Cualquier elector podrá realizar gastos hasta de un valor de mil UFIR en apoyo al candidato de su preferencia.Contribuciones individuales: 10% de los rendimientos brutos del partido en el año pre-electoral.
Colombia x El tope lo establece el Consejo Nacional Electoral.
Costa Rica x Contribuciones de personas físicas o jurídicas: 45 veces el salario mínimo mensual por año.
Chile x Autorización requerida para donaciones que excedan 30 Unidades Tributarias Mensuales (UTM) 46.
Ecuador    
El Salvador    
Guatemala    
Honduras    
México x El total de donaciones por parte de simpatizantes no debe exceder el 10% del monto total del financiamiento público para todos los partidos por concepto de gastos ordinarios.
Las aportaciones de dinero provenientes de personas físicas o morales facultadas tendrán un límite actual equivalente al 0.05 del monto total del financiamiento público otorgado a todos los partidos para las actividades ordinarias permanentes.
Nicaragua    
Panamá    
Paraguay x 5000 salarios mínimos diarios, ya sea de personas físicas o jurídicas.
Perú    
República Dominicana    
Uruguay    
Venezuela    

Por todo ello, y si bien estamos de acuerdo con la introducción de límites a las contribuciones privadas, reconocemos empero la dificultad para poder llevar a cabo un control efectivo de las mismas en la práctica, pues en América Latina gran parte del dinero utilizado por los partidos y candidatos en las campañas electorales es hasta la fecha desconocido. Podemos citar como ejemplo el caso de Venezuela, donde en la elección de 1973 el 84% de los fondos utilizados en la campaña tuvo un origen desconocido, en la de 1978 se desconoció la proveniencia del 88% de los fondos, en la de 1988 se conoció el origen únicamente del 17% de los fondos de campaña, y en la de 1993 solo el 23% de la totalidad de dichos fondos47.

De ahí que sin descartar esta medida, y siguiendo la experiencia positiva lograda en otros países48, somos de la idea de que se debe dar una amplia publicidad a las mismas. En efecto, la publicidad una vez requerida, genera obligatoriamente mecanismos que la refuerzan: por lo pronto cada contendiente está interesado en conocer cómo se financia su rival y atacar las irregularidades que este cometa. Además, el examen crítico por parte de los ciudadanos permite develar los trucos utilizados para violar y disimular las infracciones a los controles sobre el financiamiento. Obliga, asimismo, a la diversificación del financiamiento, transparenta el ejercicio de la influencia, favorece una participación más amplia de los ciudadanos, permite conocer y evaluar las intenciones económicas que están detrás de las fuerzas electorales, y fortalece la confianza de la ciudadanía en el sistema electoral democrático.

Vemos saludable asimismo, la tendencia también presente en varios países de la región, de prohibir los aportes de personas jurídicas, las contribuciones anónimas, así como todo tipo de contribuciones provenientes del extranjero. Cabe destacar respecto de éstas últimas, la prohibición incluso de aquellas orientadas a apoyar las actividades de formación/ capacitación/educación de los partidos, ya que la experiencia comparada demuestra que éstas abren un portillo peligroso que obstaculiza el ejercicio de un control adecuado sobre el destino último de las mismas49. Es de notar, sin embargo, las dificultades para aplicar estas disposiciones en el contexto de la actual globalización50.

 
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