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Biblioteca: Los sistemas electorales para el congreso en Colombia (1821-2002)
por Oscar Delgado, Sociólogo, profesor e investigador de la Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario. INDICE

PROPUESTA DE REFORMA ELECTORAL

Para la institucionalización de los partidos políticos es indispensable una norma que determine un umbral o piso de la votación por listas de partido. En este juicio coinciden tanto el gobierno nacional (GN) (en su proyecto de referendo) como el partido liberal (PL) (en su proyecto de acto legislativo) pero no contemplan modos de escrutinio alternativos al de la simple cláusula de exclusión.

Escrutinio en dos niveles (two-tier district)

En muchos países europeos y en algunos latinoamericanos, en sus circunscripciones subnacionales el escrutinio se hace en dos pasos y en dos pisos:

  • Primer paso: Se asignan escaños entre partidos (sea que deban presentar lista única, o que puedan presentar hasta un número limitado de listas, o que la lista sea abierta para voto preferencial) siempre que cada partido o movimiento (en vez de la(s) lista(s) ) hayan superado el umbral o piso. Este debe ser variable según el "tamaño" (Lijphart) de la circunscripción, calculado ya sea como un porcentaje de la votación total en ella, o como un cociente (o un porcentaje de cociente) y determinando la variedad de cocientes elegida (natural o de Hare; Hagenbach-.Bishop , o el similar de Droop, el "imperiali" u otro) y
  • segundo paso: Los escaños no provistos por deficiencia del umbral en cada circunscripción pasan a ser distribuidos en el nivel nacional agregado (suma de votaciones por cada partido o movimiento en todas las circunscripciones subnacionales) pero a) en unos países en este nivel sólo participan en el reparto de escaños faltantes por proveer, los partidos que al menos en una circunscripción obtuvieron votación equivalente a un cociente; b) en otros, los partidos que no alcanzaron al cociente pero obtuvieron ¾ de cociente o ½ cociente, además de los que participaron en la primera distribución, concurren al reparto de segundo piso (two-tier district) el cual en esta instancia suele hacerse por uno de estos métodos: i) el de mayores medias o de D'Hondt; ii) el cociente natural de Hare, o iii)algún otro tipo de cociente rectificado (Saint-Lague, "imperiali", etc.)

Estos métodos de reparto de escaños, del tipo de dos niveles o distritos electorales han sido o siguen siendo utilizados en diez países de Europa (Alemania, Italia, Bélgica, Austria, Suecia, Noruega, Dinamarca, Islandia. Grecia y Malta); en cuatro latinoamericanos (Brasil, México y Uruguay, y en Venezuela pre-chavista) y en varios de Europa oriental y exUnión Soviética despues de 1989 (entre ellos la República Checa, República Eslovaca y Rumania). Desde otra perspectiva, este enfoque tiende a coincidir con el propuesto por el informe de la Misión Alesina de Harvard 58

Proyectos de umbral en Colombia

En los dos proyectos mencionados de reforma electoral en Colombia, si bien el GN concibe un Congreso unicameral y el PL la continuidad del bicameralismo, hay una notable similitud entre el diseño de la cámara única del GN y el del Senado del PL, ya que ambos estarían conformados por representantes elegidos en tres circunscripciones: territorial, nacional y especial. En la nacional serían elegidos a) 25 escaños según la propuesta del GN, en un total aproximado de un poco más de un centenar, o b) 21 senadores en la del PL. en un total de 80 integrantes de esa Cámara. La fórmula de escrutinio actual no varía en el proyecto del GN (cociente Hare y mayores restos), mientras el PL propone la llamada cifra repartidora o método D'Hondt.

El umbral en los proyectos referidos es una cláusula de exclusión, en la que los sufragios por partidos o movimientos cuya votación sea inferior al expresado piso son simplemente descartados. Tal barrera legal es en el proyecto del GN de un 6% de la votación válida en circunscripción nacional, y de un 50% del cociente electoral para las circunscripciones territoriales de la cámara única. En el proyecto del PL es de un 50% del cociente natural "para todas las corporaciones públicas" (art. nuevo) y supuestamente, aplicable a los tres tipos de circunscripciones para el Senado y a los dos tipos para la Cámara.

Circunscripción nacional

En la propuesta del GN de un umbral del 6% de la votación válida total (si ésta fuese de 12 millones de votos, habría una barrera de 720.000 sufragios, cantidad compatible con las listas únicas por partido tradicional o coalición de movimientos, como alianzas electorales propuestas en ambos proyectos).Esa propuesta es sin duda adecuada para el objetivo de la reforma, porque se trata de un nivel único y porque se admite el apparentément o alianza electoral .de dos o más movimientos pequeños. No obstante, el PL propone un umbral muy bajo para la circunscripción nacional, de un 50% del cociente natural, esto es, el equivalente del 2,4% de la votación total (288.000 votos), límite que haría nugatoria la lista única deseada por el propio partido liberal proponente, e induciría a los principales "barones" actuales (liberales y sobre todo, conservadores) a continuar o refundar sus minipartidos de bolsillo.

Circunscripciones territoriales

En lo que respecta a la circunscripción territorial (tanto en la cámara única proyectada por el GN, como en la correspondiente en el Senado del PL, y asimismo en las circunscripciones de la Cámara de representantes del PL) ambos proyectos coinciden en un 50% del cociente natural. Este umbral es muy bajo en el D.C. y en los departamentos que poseen mayor población (Antioquia, Valle, Atlántico, Santander, Boyacá) y al mismo tiempo, en los que eligen menos de tres escaños resulta excluyente de los partidos o movimientos distintos del que logre la mayoría en la votación en ellos.

En los departamentos en los que se elijan dos o tres escaños, con un umbral del 50% del cociente se corren dos riesgos: 1) que la elección deba repetirse porque ninguna lista pudo superar esa barrera; 2) que la lista mayoritaria (simple o absoluta) elige el 100% de los escaños. El proyecto del GN es más previsivo al proponer: "Si ninguna lista superare el umbral, se entenderá que lo ha logrado la que hubiere obtenido la mayor votación"; no obstante, esta solución al problema daría lugar a una grave inequidad al ser privados de representación, en la circunscripción, los partidos distintos del mayoritario, o incluso el segundo partido en votación. En el proyecto del PL no se expresa lo que debe hacerse en caso de que ninguna lista supere el umbral ya que entonces -por su carácter de cláusula de exclusión en una instancia única de reparto de curules-- no se podría conducir a ninguna de ellas a la segunda instancia (la que no ha sido propuesta por ningún partido ni por el GN) como tampoco al escrutinio por D'Hondt propuesto por el PL. (si, como es evidente, el umbral propuesto por el PL es una barrera legal o cláusula de exclusión).

Nuestra propuesta es la de que el umbral sólo sea excluyente o de descarte en una primera instancia de asignación de puestos en circunscripciones subnacionales, y que sea variable según tamaño de las circunscripciones. Este umbral (diferencial según el número de puestos elegibles en cada circunscricpión), podría ser así: a) para las circunscripciones binominales y trinominales: i) un 25% del cociente natural, o bien ii) o un cociente entero calculado por el método Hagenbach-Bishop, o por el "imperiali}": b) para las que elijan entre 4 y 7 escaños, del 50% del cociente natural;c) de un 100% del expresado cociente, en las que sean elegibles entre 8 y 9, y finalmente, d) de 200% en las circunscripciones en que deban elegirse 10 o más escaños.

Para reducir el rigor del cociente entero como umbral en el caso de las binominales y trinominales habría una alternativa ya bien conocida en el país, por haber estado vigente hasta 1991, y es la fórmula Hagenbach-Bishop conforme a la cual cuando se trate de elegir a dos el cociente sea calculado mediante el divisor de tres, y si fueren tres los puestos a asignar, el divisor sería de cuatro. (votación válida/n+1, siendo n=número de escaños). También es muy utilizada la fórmula de Droop que es muy parecida, a saber (votación válida/n+1)+1.

Adicionalmente debiera consignarse en la norma que en caso de que ninguna lista supere el umbral escogido (un cociente o nuestra propuesta de porcentajes diferenciales) se asignarían en el segundo nivel los puestos por proveer entre las (limitadas) listas del mismo partido que hubieren obtenido al menos un 50% de la votación correspondiente al tipo de umbral que fuera determinado, y que si ninguna llegare a alcanzar el umbral habría segunda vuelta electoral en la respectiva circunscripción, limitada a las tres listas partidarias de mayor votación.

Representación proporcional

Dentro del actual ordenamiento territorial, si se pretendiera continuar utilizando a los departamentos como circunscripciones para la Cámara y al país para la elección del Senado, cualquier reforma electoral resultaría ineficaz para mejorar la representatividad, la participación, la proporcionalidad entre votos y escaños, la institucionalización y la calidad humana de la composición del parlamento (sea Congreso bicameral o unicameral).

Conspira contra la proporcionalidad referida a la población, la amplia brecha demográfica entre las circunscripciones de los departamentos creados en 1991, y los tradicionales de mayor población, debido al número mínimo de curules -una o dos-atribuída en ambos proyectos a los nueve nuevos departamentos.

La equiproporcionalidad entre escaños y población puede lograrse de tres maneras:

  1. En vez de los departamentos como circunscripción única (para Cámara y para una parte de los puestos de circunscripción no-nacional en el Senado) retornar a las unidades menores (distritos, círculos o circuitos electorales) utilizadas en el siglo XIX y en el XX hasta 1932, para elegir representantes a la Cámara y diputados a las asambleas departamentales. (Legislaturas estatales en el federalismo radical). Se subdivide el territorio nacional en un cierto número de distritos electorales que comprenden una cantidad igual o muy aproximada de habitantes, y en cada uno de ellos se elige un cierto número igual de escaños, i.e. 30 distritos compuestos de municipios contiguos que suman 1.3 millones de habitantes cada uno, para elegir a 5 representantes, o 20 distritos que sumen dos millones de habitantes cada uno, para elegir de a 3 senadores en cada uno. Este procedimiento ya tuvo ocurrencia, al ser dividido el territorio nacional, en 1888-1904, en 58 distritos electorales de igual población, en cada uno de los cuales fue elegido un representante a la Cámara, y en 3 distritos binominales (Bogotá, Medellín y Popayán); ó
  2. Se autoriza un número de escaños adicionales para los partidos o movimientos cuyos puestos en la corporación sean inferiores al porcentaje de votos en el agregado nacional (modelo alemán de representación proporcional personaliozada,como lo denomina D. Nohlen) utilizado crecientemente en otros países), ó
  3. El número de escaños a ser elegidos se determina, no según la población de la circunscripción sino según la votación en ella (por cada tantos votos emitidos un escaño) como en Checoeslovaquia (en ambas repúblicas de la federación) y en Bulgaria.

¿Hare ó D'Hondt?

En el proyecto del GN todos los departamentos y el D.C. elegirían un mínimo de dos puestos, mientras que en el proyecto del PL para el Senado, los 9 departamentos nuevos (creados en 1991) elegirían de a uno y los 23 restantes y el D.C., de a dos senadores como mínimo. Por tanto, el proyecto del PL es en este aspecto menos desproporcionalista que el proyecto del GN, pero más en lo que respecta a la fórmula de escrutinio, por haber preferido la de D'Hondt (la que, como es sabido, tiende a privilegiar en el escrutinio, a las listas mayoritarias). Sin embargo, la diferencia entre Hare y D´Hondt no es muy notable, por lo que no valdría la pena abandonar la fórmula tradicional de Hare (cociente y mayores restos), por ser la más proporcionalista que hayan inventado los matemáticos, y la más simple y comprensible para el común de los mortales).

 
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