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Biblioteca: Los sistemas electorales para el congreso en Colombia (1821-2002)
por Oscar Delgado, Sociólogo, profesor e investigador de la Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario. INDICE

4) Representación proporcional con umbral (1932-49)

A diferencia de la representación proporcional del posFrente Nacional y posconstitucional de 1991, el sistema electoral que rigió en los años treinta y cuarenta del siglo XX -a poco de ser instaurada la RP por primera vez en la historia electoral del país-, estuvo acompañada del umbral o barrera legal que tanta falta ha hecho en la segunda mitad del siglo XX, y en especial en la actual coyuntura, para controlar el auge de las que son conocidas como famiempresas y microempresas electorales.

En los años veinte del siglo pasado, el liberalismo fue enfático en la demanda de la reforma electoral que venía solicitando desde fines del siglo XIX para sustituir tanto el sistema mayoritario uninominal de la Regeneración como el subsiguiente sistema del voto limitado (que empezó a ser practicado en los comicios para corporaciones de 1911) por el más equitativo de la representación proporcional. El senador Antonio José Restrepo había presentado un proyecto de ley en este sentido, el que fue negado, y luego insistió en 1926 (en la sesión del 4 de agosto) con un extenso y bien elaborado proyecto de código electoral, en el que proponía la RP por cociente natural y mayores residuos, calculado sobre votación total, pero con un umbral de un cociente electoral, donde se excluía del reparto de puestos, a las listas "de partidos o grupos" cuya votación fuere inferior a dicho cuociente.46

La adopción de la RP aparecerá primero en la Ley 31de 1929 (Ley Abadía, llamada del cociente electoral mínimo), perfeccionada en la Ley 7ma de 1932 -que rigió a partir de los comicios de 1933 para corporaciones- y pronto, en 1937 (Ley 67), sería expedida la ley del umbral o cláusula de exclusión, que luego de ser modificada por la Ley 39 de 1946, habría de prolongarse hasta cuando, en decisión política de la Corte Suprema de Justicia de 1955, fue declarada inexequible. 47 Tal umbral como norma tuvo casi veinte años de vigencia legal (1937-55), 48 y fue aplicado en los escrutinios de los comicios de Cámara, asambleas y concejos realizados cada dos años entre 1939 y 1949, y en los de Senado de 1947.


Umbral para descarte y umbral para arrastre

La aplicación del umbral fue diversa en dos coyunturas, pues las listas cuya votación hubiera sido inferior al 50% del cociente natural (votación válida entre escaños por proveer) o al cociente rectificado para los distritos binominales o de Hagenbach-Bishop): (a) inicialmente eran descartadas del segundo escrutinio, y el reparto se hacía por el nuevo cociente, proveniente de restar los votos que habían sido descartados (1937-45), y (b) en la segunda fase la nueva ley dispuso que la votación por las listas que no alcanzaran el umbral del medio cociente debía ser sumada a la lista del mismo partido que hubiera obtenido la mayor votación en la correspondiente circunscripción (1947-55), con aplicación efectiva en las elecciones de 1949 (en las de 1951 y 1953 no participó el partido liberal) y vigencia virtual hasta 1955, cuando la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el artículo 1º de la Ley 39 de 1946 sobre la acumulación de votos de residuos mayores al 50% del cociente.

Escrutinio entre partidos.

En el Frente Nacional sólo fueron legales los partidos liberal y conservador, cada uno de los cuales tenía derecho a elegir un número igual de puestos en todas las corporaciones (predeterminación del reparto paritario de curules), además, el escrutinio por cociente intrapartidario y mayores residuos se hacía dentro de cada partido, entre sus propias listas (1958-74).

Desde entonces y hasta hoy (1975-2002) no se restablece la categoría de escrutinio entre partidos (suma de listas diversas de cada partido para determinar la cantidad de escaños ganados, o bien, lista única por partido) por lo que esa modalidad continúa hoy perdida desde 1949. A diferencia del periodo 1932-49, ahora el escrutinio se hace entre cada una de las listas de todos los partidos y movimientos, desde 1976 e incluso después de la Constitución de 1991, cuando se presenta ininterrumpidamente una explosión de listas inscritas con avales múltiples de cada uno de los partidos o movimientos políticos, lo que genera una considerable desproporcionalidad interpartidaria entre votos y escaños en todas las corporaciones.

En el comienzo de la RP, el umbral (1937-49) complicó el escrutinio, no tanto en la primera fase en que simplemente se descartaban las listas que no alcanzaban a obtener un medio cociente, sino en la fase posterior en la que los votos obtenidos por estas listas debían sumarse a la lista mayoritaria del mismo partido, ya que en no pocos departamentos los interesados pretendían que a la lista mayoritaria del partido se le sumaran los votos, incluso de las listas de menor votación, pero que habían superado el umbral del medio cociente.

Esas pretensiones originaron demandas de nulidad ante el Consejo de Estado, el que en todos los casos negó las pretensiones de los demandantes y creó una rica y erudita jurisprudencia sobre la materia, especialmente acerca de las elecciones de 1947 (cuando el partido liberal, al hallarse dividido en las fracciones santista y gaitanista, presentó listas separadas). El texto del artículo 1º de la Ley 39 de 1946 (13 de diciembre) dice así:

Art. 1º. En toda elección popular y en las que deban hacer las corporaciones públicas, cuando se trate de elegir más de dos ciudadanos, se empleará el sistema del cuociente electoral en la forma siguiente:

El total de votos válidos obtenidos en la circunscripción electoral o en la corporación pública que hace la elección, se divide por el número de individuos que deban elegirse, y el resultado es el cuociente electoral.

Las listas cuyos votos válidos no hubieren alcanzado una cantidad por lo menos igual a la mitad de dicho cuociente, se excluirán del escrutinio, pero sus votos se acumularán a la del mismo partido que hubiere alcanzado mayor número, aun cuando hayan sido inscritos con distintos calificativos. Cumplida la acumulación, cada una de las listas tendrá derecho a tantos puestos cuantas veces cupiere el cuociente en el total de sus votos, y si hecha la adjudicación respectiva en uno o más puestos por proveer, entonces se adjudicarán a los residuos en orden descendente, previa la acumulación al mayor de los pertenecientes a las listas del mismo partido.

En la adjudicación de los puestos que correspondan a cada lista, se atenderá al orden de colocación de los nombres que en ella figuren, y que cuando se trate de elección popular debe ser el mismo de la regularmente inscrita. En todo empate decidirá la suerte.

Art. 2º. Para la inscripción de una lista será necesario hacer mención expresa del partido político por el cual se inscribe, y tanto los que soliciten la inscripción como los candidatos harán ante el respectivo Alcalde, bajo juramento, la declaración de que son afiliados a ese partido. 49

Aun cuando en el texto anterior, y en el decreto reglamentario, 50 parecía quedar claro que las listas que excedieran el 50% del cociente, así hubieren obtenido una votación inferior a ésta , no tenían por qué ser acumuladas a la mayoritaria del mismo partido, no pocos interesados pretendieron que en tal sentido se corrigieran los escrutinios en varios departamentos, para lo que demandaron su nulidad ante el Consejo de Estado. Esta corporación hubo de interpretar la legislación sobre la materia y definir los pasos a seguir en las operaciones aritméticas del escrutinio. 51 En una de ellas se precisa el modo en que debía efectuarse, en los siguientes términos:

La creación de las tres categorías electorales implica un sistema de escrutinio análogo: 1º) escrutinio por cuociente completo; 2º) escrutinio por medio cuociente; 3º) escrutinio por residuo acumulado por partidos. El cuociente tiene como función especial servir de divisor con respecto al número de votos de cada lista, el cual sirve luego de dividendo y cumple su función en la primera etapa del escrutinio y obra sobre las cifras más altas, sobre aquéllas que sean iguales o superiores a él.

El medio cuociente opera en la segunda etapa, compitiendo con los residuos que tengan su misma naturaleza, esto es, que representen una cifra superior al medio cuociente. En este segundo plano del escrutinio se enfrentan medios cuocientes contra medios cuocientes originales o residuales. Si verificada esta segunda etapa del escrutinio quedaren puestos por proveer, se entrará al tercer plano del escrutinio que consiste en enfrentar residuos contra residuos de la misma naturaleza, previa la acumulación de los menores a la lista mayoritaria del mismo partido. El residuo electoral no se debe confundir con el residuo aritmético. El residuo electoral es solamente aquel que es inferior al medio cuociente. 52

Con el fin de garantizar la acumulación de votos a la lista mayoritaria del mismo partido, en sentencia posterior, del 19 de septiembre de 1947, el Consejo de Estado (Anales, t. LVII) hizo la siguiente interpretación:

La legislación electoral colombiana ha experimentado una transformación: del sistema nominativo en que se votaba por nombres, pasó a la consideración de tendencias políticas y últimamente al sufragio por partidos, de tal suerte que hoy se vota por partidos, y por esta razón al inscribir las listas es indispensable hacer mención expresa del partido por el cual se inscribe, y tanto los que soliciten la inscripción como los candidatos deben jurar la declaración de que son afiliados a ese partido. 53

Poco después, mediante sentencia del 21 de enero de 1948, el Consejo de Estado (Anales, t. LVII) insistió en que los residuos de cuocientes enteros, al igual que los votos inferiores a un cociente, pero mayores del medio cociente, no podían ser acumulados a la lista mayoritaria del mismo partido, como pretendía el demandante: "Todo número de votos superior a ese medio cuociente -se lee en la sentencia- no es materia de acumulación, sino que sigue la suerte de éstos, concurriendo con ellos al escrutinio por derecho propio, en el orden descendente en el volumen de votación". 54

5) Voto único no transferible -VUNT- (1990-2002)

El VUNT consiste en que en circunscripciones plurinominales, el elector sólo dispone de un voto unipersonal para otorgarlo a uno de los diversos candidatos en la circunscripción. En Japón se utilizó este sistema hasta la reforma electoral de 1993 (por la que se adoptó el sistema mixto o paralelo, puesto en práctica en las elecciones parlamentarias de 1996 ); hasta entonces, los 511 escaños de la Dieta fueron elegidos por el VUNT en 130 distritos electorales. 55

En consecuencia, aun cuando quizá podría sorprender esa forma de voto personalizado único, entre una amplísima panoplia de candidaturas de 'lista', también corresponde a Colombia, según dos especialistas en sistemas electorales comparados. 56 Estos juicios parecen ser adecuados para clasificar como VUNT el actual tipo de voto en Colombia, pese a que según la norma jurídica el colombiano siga pareciendo, desde el final del Frente Nacional, un sistema de "representación proporcional por cuociente y mayores restos", bajo el que -como es bien sabido- un 95% del total de escaños del Senado y casi todos los de la Cámara, en realidad no son elegidos por cociente, sino por residuos, debido a que no existe una norma sobre umbral o barrera legal. 57

Por cierto, cualquier reforma electoral sustantiva puede incluso prescindir de la lista única por partido (lo más deseable), pero sin el umbral no habrá un proceso de reinstitucionalización de los partidos y de los movimientos políticos; porque el sistema del voto único no transferible en Colombia es resultante de la ilimitada apertura constitucional de 1991 en un contexto atomizado de explosión de autocandidaturas personalistas y de desinstitucionalización partidista.

En el caso colombiano, si bien es cierto que formalmente hay listas, en la práctica es como si hubiera un candidato personal, porque casi la totalidad de los senadores y de los representantes a la Cámara salen elegidos por mayores residuos, sin haber alcanzado el cociente electoral.

 
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