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Biblioteca: Instituciones políticas y cambio político en América Latina
Por Dieter Nohlen
Catedrático de ciencia política de la Universidad de Heidelberg y Director del Heidelberg Center para América Latina
INDICE

I. Acerca del diseño de las instituciones

Desde los comienzos de la Tercera Ola democrática participé de los debates institucionales sobre el sistema de gobierno y el sistema electoral. Mis contribuciones tuvieron, desde un principio, características muy distintas a las de los demás -Juan J. Linz, Arend Lijphart, e incluso Giovanni Sartori-: me distinguí principalmente por no intentar crear o adherir a una teoría que sistematizara todas las preferencias, incluyendo hasta los detalles institucionales. Tampoco perseguí una confrontación axiológica a nivel lógico-racional de diversos institutional arrangements que suele desembocar en la conclusión de que el parlamentarismo es -per se- superior al presidencialismo, y el sistema proporcional mejor que el sistema mayoritario o al revés. En su momento partí, y sigo partiendo aún, de las siguientes ideas básicas:

(1) No existe ningún best system (sistema ideal). Como dijo una vez Giovanni Sartori, "el mejor sistema es aquél que mejor se adapta",

(2) Por lo tanto, no hay ninguna solución institucional general. Como afirmó Robert Dahl, "Every solution will need to be custom-tailored to the features of each country" [Toda solución tiene que ser confeccionada conforme a las características de cada país],

(3) Aún cuando existiera un best system, no hay forma de imponer una solucion institucional, pues las instituciones son el resultado de procesos de toma de decisión en los que intervienen valores en conflicto. Las instituciones son el resultado de estos conflictos, de negociación y acuerdo entre actores políticos.

El diseño institucional puede considerarse en dos niveles: general y particular. En realidad, el debate se limita -casi siempre- al nivel general. En este sentido, el aporte de Arend Lijphart es un buen ejemplo. Desde mi perspectiva, sin embargo, todo diseño tiene que considerarse más bien a nivel particular. El diseño comienza con los problemas y temas dados en determinadas circunstancias. Ya que el institutional design, por el momento, continúa estrechamente ligado a las ideas de "sistema ideal" y "solución general", y a la ambición de muchos diseñadores de imponer sus ideas a la realidad, yo opero preferentemente con el concepto de institutional advice. Este término se ajusta mejor a mi enfoque histórico-empírico, a mi institucionalismo contextual y a mis experiencias de consultoría política.

1. En lo que sigue, quiero resaltar algunas diferencias existentes entre ambos enfoques, entrando inmediatamente -por cuestiones de tiempo- en la que es mi posición.

(1) El debate al nivel de las grandes alternativas -presidencialismo vs. parlamentarismo, o sistema mayoritario vs. sistema proporcional- se maneja, a mi modo de ver, con categorías demasiado amplias y, por ende, de gran heterogeneidad interna. Dentro de las alternativas hay subtipos con decisivos efectos diferentes, de tal forma que las afirmaciones generalizadoras al nivel más alto de abstracción resultan poco convincentes. En la práctica política, la opción radica más bien entre las variantes dentro de cada uno de los dos tipos básicos.

(2) Las perspectivas investigativas monocausales y unidimensionales me parecen poco fructíferas. Las instituciones son importantes, pero la variable institucional es muy raramente la causa explicativa exclusiva de un fenómeno político. La variable institucional se halla más bien en un contexto de interacción multidimensional. De investigarse esta variable, deben tratarse siempre también las demás variables y su modo de interacción.

(3) Encuentro inadecuado el supuesto de ceteris-paribus en el diseño institucional abstracto, en especial para recomendaciones institucionales en las democracias jóvenes. La realidad sugiere más bien el supuesto contrario, el de una heterogenidad contextual mayor y creciente, lo que impide pensar en que las instituciones tengan los mismos efectos viajando de un país a otro.

(4) Así es que no me parece acertado el supuesto de que la lógica del sistema imprimiría la realidad de las democracias jóvenes con su sello -por ejemplo, al creer que el parlamentarismo crearía el sistema de partidos que funcionalmente necesita. En este sentido soy bastante escéptico, y más bien advierto sobre el riesgo de exponer a determinados países a reformas institucionales cuyos resultados no son de forma alguna pronosticables.

(5) Tampoco estimo demasiado las clasificaciones estrictas, ni los principios antitéticos con los que protagonistas del diseño institucional abstracto trabajan. El presidencialismo, ¿debe ser necesariamente un juego de suma cero? ¿Qué motivo hay para considerar las coaliciones en el marco del presidencialismo como extrañas al sistema, y por lo tanto como no recomendables? Las categorías analíticas deben ser protegidas de su aplicación como categorías normativas.

Éstas son las razones de mis reservas con respecto a opciones teóricas a priori. Yo favorezco el contexto como co-variable decisiva. Aunque me considero institucionalista, no descuido las preguntas acerca del significado real de las instituciones en relación a problemas concretos, como la consolidación de la democracia, o acerca de la diferencia que generan contextos socioculturales distintos. Considero además decisiva la cuestión de cuál de las alternativas institucionales es la opción recomendable para un caso concreto. Un institucionalismo descontextualizado me parece poco favorable a la ingeniería política concreta.

El institucionalismo contextualizado presupone, junto a grandes experiencias en cuestiones institucionales, un gran conocimiento contextual. A fin de poder realizar recomendaciones institucionales adecuadas, se debe conocer bien el país o el grupo de países en cuestión. Las preguntas son las siguientes: ¿Cuál es el problema? ¿Qué soluciones alternativas hay? ¿Cuáles serían adecuadas en el caso concreto? ¿Qué factores condicionan qué variables? ¿Qué recursos propios existen en el país? ¿Qué solución es viable, políticamente realizable?

El enfoque país por país puede conducir a la suposición de que el institucionalismo contextualizado consiste en un manejo ateórico de variables institucionales y contextuales. Esto no es de ninguna manera cierto. La base teórica aquí es la teoría sistémica, con el supuesto de que en sistemas complejos el efecto de factores singulares se encuentra en un contexto indisoluble junto a otros factores. Sucintamente: desde una perspectiva sistémica, la variable institucional debe ser pensada en relación del contexto, o incluso en dependencia del mismo.

2. En el debate sobre presidencialismo y parlamentarismo en América Latina, iniciado en 1987, defendí decididamente -en diversos foros y publicaciones- una posición contraria a la de Juan Linz en relación al rol del presidencialismo en los procesos de derrumbe (breakdown), de transición a, y de consolidación de la democracia (ver Comisión Andina de Juristas (1993): Formas de gobierno: Relaciones Ejecutivo - Parlamento, Lima). Mi objeción principal fue de naturaleza empírica, a saber: que en América Latina no regían la condiciones necesarias para que el parlamentarismo resultase un sistema mejor para este grupo de países. Además, llamé la atención acerca de nuestro escaso conocimiento sobre el real funcionamiento de los sistemas presidencialistas en América Latina, y resalté sus diversas particularidades según el país del que se tratase. A partir de ambas observaciones saqué como conclusión que, en primer lugar, no se trataba de reemplazar el sistema presidencialista, sino de reformarlo y, en segundo lugar, señalé que las reformas de los respectivos sistemas presidencialistas tenían que ser llevadas a cabo en el contexto de condiciones diferentes. Me alegra que en la región misma, en América Latina, se haya tenido en cuenta mi postura. Para un racionalista crítico, como Popper lo define, es más importante aprender que continuar teniendo razón. El predominio de la evidencia histórico-contextual del presidencialismo por sobre la evidencia teórico-axiológica del parlamentarismo se pone de manifiesto a través de hechos bien concretos: ningún país latinoamericano siguió las recomendenciones parlamentaristas, algunos -en cambio- realizaron ciertas reformas que yo considero convenientes. Esta realidad bien puede ser vista como parámetro para evaluar la adecuación de estos enfoques controvertidos. Me reconforta además ver que Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart, en su artículo "Presidentialism and Democracy in Latin America. Rethinking the Terms of the Debate", llegan a una conclusión muy cercana a la posición que defendí en la controversia con Juan Linz, si bien en sus escritos no reconocen que sea la mía.

3. Mi área central de investigación es sin duda la de los sistemas electorales. Aquí concebí el término no sólo en sentido restringido, sino también en sentido amplio, como se lo aplica frecuentemente en América Latina. A saber, comprendiendo el proceso electoral en su totalidad, desde el registro hasta la calificación electorales. Mi obra "Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina" (editada junto con Sonia Picado y Daniel Zovatto) tiene como pilares tres convicciones:

(1) La gran importancia de elecciones libres y limpias (free and fair) para la consolidación de la democracia en América Latina y, por ende, del institution building en este campo, casi totalmente desatendido por la Ciencia Política.

(2) El gran progreso alcanzado en la última década en América Latina en la organización y justicia electorales. Aquí basta con dirigir nuestra atención hacia México.

(3) La posibilidad de un aprendizaje recíproco en un espacio bastante homogéneo socioestructuralmente, lo que me ha afirmado en mi institucionalismo contextualizado. Allí donde la postura básica de la gente y de los actores políticos consiste en una profunda desconfianza frente a todo lo que sea público -como es el caso de América Latina-, la solución no puede radicar en el transplante de instituciones que provienen de países en los que la confianza en lo público es una predisposición ampliamente compartida -como es el caso de Europa.

En lo referente al sistema electoral en sentido restringido, parto de la siguiente situación empírica general que debería ser tomada en cuenta por el debate institucional:

(1) Por un lado, existe hoy en día una variedad de sistemas electorales nunca antes vista. Se constata una tendencia hacia una mayor cantidad de sistemas electorales, a la vez más complejos. Esto está relacionado al hecho de que se espera más de una función a cumplir por los sistemas electorales; es decir, paralelamente a la función representativa, la de concentración/gobernabilidad y la de participación. De hecho, los tipos nuevos de sistemas electorales intentan aumentar el número de funciones a satisfacer. Sus efectos sobrepasan una única dimensión.

(2) Por el otro, en la medida en que surgen nuevas democracias, aumenta también la diversidad de los contextos en los que los sistemas electorales actúan. Junto con esta diversificación de los contextos, aumentan las diferencias en los efectos de los sistemas electorales.

¿Qué queda entonces por hacer ante este cambio, ante este desafío para la Ciencia Política? Yo propongo, por un lado, aumentar la diferenciación teórico-analítica trabajando con un mayor número de tipos de sistemas electorales. Hace poco presenté una tipología de diez categorías, en base a la cual clasificamos los sistemas electorales del mundo en la nueva International Encyclopedia of Elections editada por Richard Rose. Y, por el otro lado, recomiendo sistematizar las condiciones de contexto, creando tipos de contextos según la estructura y relevancia de la co-variable. En ambos casos aspiro a un nivel de abstracción medio y creo que de esta forma estaremos en condiciones de realizar buenos pronósticos sobre determinados tipos de sistemas electorales en determinados tipos de contextos.

Abogo por un institucionalismo contextualizado, al cual se adapten los instrumentos analíticos para el asesoramiento de los actores nacionales, políticos y cientistas políticos, en el ámbito de reformas detalladas e incrementalistas de las instituciones vigentes.

 
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